1. Aanvraag en proces

Transcriptie

1 Samenvatting advies De Commissie Fusietoets in het Onderwijs adviseert de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen de Stichting Christelijk Onderwijs Twenterand en omstreken en de Vereniging voor Protestants Christelijk Basisonderwijs Den Ham en Marle, waarbij de Vereniging voor Protestants Christelijk Basisonderwijs Den Ham en Marle het bestuur van de onder haar ressorterende overdraagt aan de Stichting Christelijk Onderwijs Twenterand en omstreken. De voorgenomen bestuurlijke fusie levert geen daadwerkelijke belemmering op van de variatie in het onderwijsaanbod, als bedoeld in artikel 64c, eerste lid, van de WPO en artikel 10 van de Regeling. Het schoolbestuur dat door de fusie ontstaat, gaat in het geheel van de gemeenten 16% (het krijgt twaalf van de 73 scholen onder zich) van het onderwijsaanbod verzorgen. 1

2 A D V I E S Zaaknummer: OND/13/54034 AFO098 Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: De Stichting Christelijk Onderwijs Twenterand e.o. 1 (hierna: SCOT), bevoegd gezag van acht scholen voor protestants-christelijk basisonderwijs waarvan zeven in de gemeente Twenterand en één in de gemeente Almelo. Tevens houdt aanvrager één school voor speciaal basisonderwijs in de gemeente Twenterand in stand. Aanvrager verzorgt onderwijs aan in totaal leerlingen, waarvan 121 op de school voor speciaal basisonderwijs; De Vereniging voor Protestants Christelijk Basisonderwijs Den Ham en Marle 2 (hierna: de PCBO Den Ham en Marle), bevoegd gezag van drie scholen voor protestants-christelijk basisonderwijs, waarvan twee in de gemeente Twenterand en één in de gemeente Hellendoorn met in totaal 595 leerlingen. 3 Aanvragers zijn voornemens het bestuur van de drie scholen van de PCBO Den Ham en Marle over te dragen aan SCOT per 1 januari Er ontstaat per die datum één bevoegd gezag met twaalf scholen en in totaal leerlingen. 1. Aanvraag en proces Op 4 november 2013 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: DUO) de fusieaanvraag ingediend. Bij de aanvraag zijn de volgende documenten gevoegd: de fusie-effectrapportage (hierna: de fer), de verklaringen van de betrokken gemeenschappelijke medezeggenschapsraden (hierna: de gmr-en) waaruit blijkt dat zij instemmen met de voorgenomen fusie en tot slot de verklaringen van gmr-en waaruit blijkt dat zij instemmen met de fer. Bij brief van 28 november 2013 is de ontvangst van de aanvraag bevestigd en zijn aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag in behandeling is genomen door de Commissie fusietoets in het onderwijs (hierna: de CFTO). Op 2 december 2013 ontving het secretariaat van de CFTO tevens de notulen van de buitengewone ledenvergadering van de PCBO Den Ham en Marle van 28 oktober 2013, waaruit blijkt dat de leden van de vereniging hebben ingestemd met de voorgenomen fusie. 2. Doel en motivatie fusie Aanvragers voornaamste motief om te fuseren is gelegen in de negatieve gevolgen van de ingezette afname van de leerlingaantallen als gevolg van demografische krimp. Deze krimp heeft volgens aanvragers tot gevolg dat het aantal leerlingen dat de scholen van de PCBO Den Ham en Marle bezoekt zal afnemen met 20% in 1 oktober 2020 ten opzichte van de teldatum 1 oktober Het leerlingaantal dat de scholen van SCOT bezoekt zal in dezelfde periode met 23% afnemen. 1 Het bevoegd gezag-nummer van de SCO Twenterand is Het bevoegd gezag-nummer van de PCBO Den Ham en Marle is De leerlingaantallen zijn die opgegeven door aanvragers per teldatum 1 oktober 2012 en dus relevant voor de bekostiging van schooljaar 2013/14. 2

3 Aanvragers ontlenen twee redenen voor het voornemen te fuseren aan de demografische krimp: Ten eerste ervaart de PCBO Den Ham en Marle nu al de negatieve gevolgen van de teruglopende leerlingaantallen en heeft het bevoegd gezag de afgelopen jaren, aldus aanvragers, gewerkt met een niet sluitende exploitatie, waardoor een oplopend tekort is ontstaan. Zonder de voorgenomen fusie zal daarom ingrijpend in die organisatie moeten worden gesneden. Aanvragers merken op gehinderd te worden bij het voeren van personeelsbeleid door de afspraken in de CAO-PO. Met name de bepalingen met betrekking tot het ontslagbeleid maken dat aanvragers alleen reactief kunnen handelen om de financiële consequenties van de leerlingendaling voor hun organisaties te regelen. Ten tweede kan volgens aanvragers door de voorgenomen fusie en het effect hiervan op de toepassing van de gemiddelde schoolgrootte-regeling van art 157, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), het voortbestaan van Christelijk bassischool De Rank in Almelo, een school ressorterend onder het bevoegd gezag van SCOT, worden veiliggesteld. De prognoses van de school wijzen volgens aanvragers uit dat deze op termijn niet in stand kan worden gehouden. Tot slot zijn aanvragers van mening dat de verplichte scheiding van bestuur en toezicht, in sectorwetgeving geïntroduceerd per 1 augustus 2010 met de wet Goed onderwijs, goed bestuur 4, voor kleine organisaties moeilijk uitvoerbaar is. Aanvragers wensen een grotere organisatie te realiseren zodat deze beter invulling kan geven aan deze bekostigingsvoorwaarden. 3. Beoordeling menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs 5 blijkt dat de fusietoets is bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. 6 Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer richting of pedagogische-didactische aanpak. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan een democratisch gat ontstaan. 7 Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van hun school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. De CFTO constateert in dit verband dat bij de voorliggende fusie-aanvraag sprake is van één bestuur dat verantwoordelijk is voor drie scholen en één bestuur dat verantwoordelijk is voor negen scholen met gezamenlijk leerlingen. SCOT heeft leerlingen in basisonderwijs en 121 in het speciaal basisonderwijs. Het bevoegd gezag heeft een gemiddelde schoolgrootte van 204 leerlingen over acht scholen. De school voor speciaal basisonderwijs is niet bij deze de berekening betrokken, daar de menselijke maat in het speciaal basisonderwijs een andere is dan in het reguliere basisonderwijs. De gemiddelde schoolgrootte van de PCBO Den Ham en Marle is op dit moment 198 leerlingen over drie scholen. 4 Stb. 2010, Stb. 2011, Kamerstukken II 2008/09, , nr Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school,(rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 3

4 Deze leerlingaantallen bevinden zich onder het referentieniveau van 225 leerlingen, dat is ontleend aan de gemiddelde schoolgrootte in Nederland. Met de voorgenomen fusie wordt het aantal scholen waarover SCOT het bevoegd gezag heeft, uitgebreid met drie scholen. Het referentieniveau voor de bestuursomvang wordt aldus na de fusie beperkt overschreden. Het referentieniveau voor wat betreft de schoolomvang van de scholen van aanvragers wordt op vier van de scholen overschreden; met de voorgenomen fusie verandert dit niet. 3.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid. De minister schrijft verder: Die betrokkenheid [ ] vergroot ook de kans op succes van de leerlingen en zorgt voor meer afstemming over de opvoeding en vorming van leerlingen. De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt weggeprofessionaliseerd, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. 9 Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen. De fusietoets draagt hier aan bij en moet er voor zorgen dat het bestuur dicht bij de ouders blijft. De CFTO constateert dat aanvragers niet hebben aangegeven dat de bestuursomvang die ontstaat door de voorgenomen fusie aanleiding geeft om een aanvullende managementlaag in te stellen. De CFTO ziet hier ook geen aanleiding toe. Ook geven aanvragers aan dat de medezeggenschapsstructuur niet wordt aangepast: de huidige reglementen blijven gehandhaafd en, naar de CFTO aanneemt, alleen het medezeggenschapstatuut zal worden aangepast op de nieuwe organisatie. In die zin zal de menselijke maat waarop het onderwijs aan de onderwijsorganisaties is georganiseerd, niet lijden onder de voorgenomen fusie. De commissie neemt evenwel kennis van het feit dat de algemene ledenvergadering van de PCBO Den Ham en Marle aan belang zal inboeten. 10 Dit kan bijdragen aan het eerder beschreven democratisch gat, omdat de ouders van de leerlingen van de scholen van de PCBO Den Ham en Marle niet langer directe inspraak hebben bij het bestuur van de scholen; het verkrijgende bevoegd gezag is immers een stichting en kent dus geen algemene ledenvergadering als hoogste orgaan. 4. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. 11 Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het haar 8 Kamerstukken II 2008/09, , nr De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p Uit de notulen van de buitengewone vergadering van 28 oktober 2013 van de PCBO Den Ham en Marle blijkt dat haar leden instemmen met de fusie en overgang. Niet duidelijk is of dit betekent dat zuiver het bestuur van de scholen wordt overgedragen of tot een volledige juridische fusie van de twee rechtspersonen wordt besloten waarbij (dus) een van beide rechtspersonen ophoudt te bestaan. 11 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p.11. 4

5 belangrijkste doel. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 64b, eerste lid, van de WPO is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. 4.1 Interne legitimiteit Samen met de aanvraag heeft DUO van aanvragers de verklaringen van de betrokken medezeggenschapsorganen ontvangen. De gmr van SCOT heeft afzonderlijk ingestemd met het fusierapport dat door de werkgroep is opgesteld (brief van 10 september 2013) én met de fer (brief van 10 september 2013). Uit beide brieven blijkt dat de gmr tevens instemt met de voorgenomen bestuursoverdracht. De gmr van de PCBO Den Ham en Marle heeft afzonderlijk ingestemd met de bestuurlijke fusie (brief van 3 september 2013) én met de fer (brief van 10 september 2013). Uit een kort verslag van de buitengewone vergadering van de vereniging, PCBO Den Ham en Marle, op 28 oktober 2013, blijkt ook de algemene ledenvergadering van de vereniging in te stemmen met de bestuurlijke fusie. De vergadering werd bezocht door liefst 88 leden, waarvan 83 hebben gestemd vóór het aangaan van de fusie en vijf leden tegen. Gezien het feit van beide betrokken medezeggenschapsorganen instemmende verklaringen zijn overgelegd voor de voorgenomen fusie en de fer s, en daarenboven blijkt dat de algemene ledenvergadering van de PCBO zich uit heeft kunnen spreken over de voorgenomen fusie en de aanvraag, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. 4.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie van onderwijsinstellingen is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Om deze reden heeft de Tweede Kamer erop aangedrongen, dat onderwijsinstellingen bij fusies ook advies moeten vragen aan de colleges van burgemeester en wethouders van betrokken gemeenten. In het advies moet door de colleges worden ingegaan op de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Het advies maakt onderdeel uit van de fer. Bij deze aanvraag zijn de adviezen gevoegd van de colleges van de drie gemeenten waar aanvragers actief zijn met hun scholen. De drie gemeenten zijn zonder uitzondering positief over de voorgenomen fusie. De gemeente Hellendoorn, waar de PCBO Den Ham en Marle actief is, merkt bij haar advies op dat zij meent dat de fusie niet ten koste gaat van de variatie in het onderwijsaanbod en dus de keuzevrijheid van ouders. Het college geeft aan, net als aanvragers de voordelen te zien van bestuurlijke schaalvergroting. Zij hecht eraan daarbij op te merken dat zij het van groot belang vindt dat kleine schooltjes als De Marliaatjes in stand worden gehouden. Gezien het voorgaande heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie extern draagvlak ontbeert. 5. Effect op keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. 5

6 Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld welke zijn neergelegd in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). In artikel 10 van de Regeling is bepaald dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. De CFTO toetst op basis van de bij de aanvraag overlegde gegevens en op basis van haar eigen onderzoek of sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid door de voorgenomen fusie en als dit het geval is of de belemmering gerechtvaardigd is. 5.1 Effect op marktaandeel en regionale bestuursmacht SCOT verzorgt in de gemeenten Twenterand en Almelo 18% van het basisonderwijsaanbod, berekend naar het totale aantal scholen in deze gemeenten. In de twee gemeenten zijn in totaal 46 scholen voor basisonderwijs gehuisvest en vier voor speciaal basisonderwijs. SCOT verzorgt het onderwijs aan leerlingen in het basisonderwijs en 121 leerlingen in het speciaal basisonderwijs van de in totaal basisschoolleerlingen en 476 leerlingen in het speciaal basisonderwijs die in die gemeenten onderwijs volgen. Dit is een aandeel in het onderwijsaanbod naar leerlingaantal van 16%. Hiermee is deze aanvrager het op één-na-grootste schoolbestuur in de gemeenten. Zij moet Stichting 'Ieder kind telt' C.P.O. voor laten gaan met dertien scholen waarvan één voor speciaal basisonderwijs en allen gevestigd in Hellendoorn. Dit bevoegd gezag is verantwoordelijk voor het regulier basisonderwijs aan leerlingen en aan tachtig leerling in het speciaal basisonderwijs. In geen van de gemeenten heeft SCOT een overwegend aandeel in het onderwijsaanbod van meer dan 50%. De PCBO Den Ham en Marle verzorgt in de gemeenten Twenterand en Hellendoorn 7% van het basisonderwijsaanbod, berekend naar het totale aantal scholen in deze gemeenten. In de voormelde twee gemeenten zijn in totaal 42 scholen voor basisonderwijs gehuisvest en twee voor speciaal basisonderwijs. De PCBO Den Ham en Marle verzorgt het onderwijs aan 595 leerlingen in het basisonderwijs van de in totaal basisschoolleerlingen en aan 201 leerlingen in het speciaal basisonderwijs die in die gemeenten onderwijs volgen. Dit is een aandeel in het onderwijsaanbod naar leerlingaantal van 8%. Hiermee is deze aanvrager een van de kleinere schoolbesturen in die gemeenten. Er zijn nog vier andere besturen die een behoorlijk aantal scholen in het gebied in stand houden. Zij houden in de gemeenten samen 37 scholen in stand. Daarenboven zijn er in het gebied drie schoolbesturen actief die, hoewel zij hier maar met een beperkt aantal of slechts één school zijn vertegenwoordigd, een behoorlijke omvang kennen van (ruim) meer dan tien scholen. Het schoolbestuur dat door de fusie ontstaat, gaat in het geheel van de gemeenten 16% (het krijgt twaalf van de 73 scholen onder zich) van het onderwijsaanbod verzorgen. Van de vijf scholen voor speciaal basisonderwijs in de drie gemeenten tezamen blijft het gezamenlijk aandeel van het nieuwe bestuur nog steeds één school, ofwel 20% van het speciaal basisonderwijs. In geen van de drie gemeenten waar het actief is, krijgt het een overwegend marktaandeel; in de gemeente Twenterand krijgt het weliswaar een aandeel in het onderwijsaanbod dat de kritische grens van 50% nadert, maar daar staat tegenover dat er drie andere aanbieders actief zijn die een behoorlijke omvang kennen, zij het dat zij op het grondgebied van de onderhavige gemeenten maar één school of enkele scholen in die gemeente in stand houden. Daarnaast is er nog een aanbieder actief in de gemeente met vier scholen. 5.2 Effect op keuzevrijheid naar en binnen richting Naar richting zullen aanvragers in het hele gebied een aandeel in het onderwijsaanbod innemen van twaalf van de 36 protestants-christelijke scholen. Dat is 33% van het aanbod voor het basis- en speciaal basisonderwijs van deze richting. Naar richting worden aanvragers het op één-na-grootste schoolbestuur naar het aantal scholen dat in dit gebied actief is. 6

7 De fusie heeft verder alleen gevolgen voor de bestuurlijke variëteit en de daarmee samenhangende keuzevrijheid naar richting in de gemeente Twenterand. In de andere twee gemeenten hebben aanvragers ieder één school. In Almelo heeft SCOT een aandeel in het onderwijsaanbod voor het basisonderwijs van 4% (één van de 27 scholen). In Hellendoorn heeft PCBO Den Ham en Marle eveneens een klein aandeel, dan van 5% (één van de 22 scholen voor basisonderwijs). In Twenterand wordt het aandeel van SCOT van acht van de twintig scholen met de voorgenomen fusie uitgebreid naar tien van de twintig; dus van 40% naar 50% van het onderwijsaanbod in het regulier basisonderwijs in die gemeente. Naar richting krijgen aanvragers opnieuw, SCOT had immers al een overwegend aandeel van het aanbod protestants-christelijk onderwijs in de gemeente Twenterand, een overwegend aandeel in het onderwijsaanbod naar deze richting in de gemeente Twenterand. SCOT gaat van een aandeel van acht (inclusief de school voor speciaal basisonderwijs) naar tien van de veertien protestantschristelijke scholen in de gemeente. Van belang bij het wegen van de uitbreiding van het overwegend aandeel in het onderwijsaanbod in één van de betrokken gemeente, is dat de gemeente Twenterand in weinig stedelijk gebied ligt. 12 Concentratie van het onderwijsaanbod naar richting wordt in minder stedelijke gebieden minder zwaar gewogen door de commissie bij het vaststellen van een significante belemmering dan in meer stedelijke gebieden. Ook van belang is dat in Twenterand nog een tweede aanbieder van protestants-christelijk onderwijs overblijft met vier scholen. De CFTO constateert dat in het samengestelde voedingsgebied het aantal scholen niet afneemt en geen van de scholen van denominatie verandert. Het aantal verschillende richtingen in dit voedingsgebied is divers: algemeen bijzonder, antroposofisch, gereformeerd vrijgemaakt, protestantschristelijk en rooms-katholiek. De richtingen blijven op eenzelfde wijze vertegenwoordigd. Wel is het zo dat het aantal besturen met één afneemt. 5.3 Effect op keuzevrijheid naar pedagogische aanpak Aanvragers verzorgen in het gebied onderwijs volgens een regulier onderwijsconcept. Met één uitzondering in de gemeente Twenterand voor de basisschool De Maten, waar op basis van het Daltonconcept onderwijs wordt aangeboden. De pedagogische-didactische aanpak van de bij de fusie betrokken scholen wijzigt niet met de voorgenomen fusie. 5.4 Conclusie effect op de keuzevrijheid Gezien het voorgaande heeft de voorgenomen fusie naar het oordeel van de CFTO geen significant effect op de keuzevrijheid; de bestaande keuzemogelijkheden voor ouders en leerlingen om voor onderwijs te kiezen dat het best bij hen aansluit blijven nagenoeg dezelfde. Ook de bestuursmacht van aanvragers verandert niet op een significante wijze door de fusie. Hoewel het aantal besturen in de drie gemeenten met één afneemt (van veertien naar dertien aanbieders) levert dit geen significante belemmering op van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod als bedoeld in artikel 64c van de WPO en artikel 10 van de Regeling, noch in het opzicht van richting, noch in het opzicht van pedagogische-didactische aanpak. 6. Rechtvaardigingsgronden Artikel 19 van de regeling fusietoets bepaalt dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: De omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; De omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en 12 Dit blijkt uit gegevens van het Centraal Bureau van de Statistiek: Omgevingsadressendichtheid 2012 per gemeente, te raadplegen op onder meer de site van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 7

8 De omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom altijd of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Hoewel er op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse geen sprake is van een daadwerkelijke belemmering van het onderwijsaanbod op significante wijze, worden de motieven voor fusie hieronder kort behandeld om recht te doen aan de fusie-aanvraag en de aanvragers. 6.1 Continuïteit en krimp Uit de motivatie zoals die volgt uit de fer, blijkt dat de voornaamste drijfveer voor de voorgenomen fusie in het verlengde ligt van de in artikel 19 van de Regeling eerstgenoemde rechtvaardigingsgrond; de voorgenomen fusie moet voorkomen dat de continuïteit van het onderwijsaanbod of de variatie hiervan in gevaar komt. Krimp op gemeentelijk niveau Blijkens de krimpcijfers van het ministerie van OCW bedraagt de demografische krimp van de basisgeneratie van 4 tot 12 jarigen in de gemeente Twenterand 19% en de gemeente Hellendoorn 16%, de gemeente Almelo krijgt te maken met een beperkte groei van 1% in 2020 ten opzichte van Een afname van de basisgeneratie die, wanneer deze evenredig wordt toegepast op het aantal leerlingen dat de scholen van aanvragers bezoekt, leidt tot een afname 18% van het aantal leerlingen. Verwachte krimp op bestuurs- en schoolniveau in relatie tot opheffingsnormen Aanvragers verwachten een afname van het aantal leerlingen van ruim 23% tussen 1 oktober 2012 en 1 oktober Voor PCBO Den Ham en Marle verwachten aanvragers een krimp van 20% in die periode en voor SCOT een krimp van 23%, ofwel rond de 2% per jaar. Hoewel aanvragers uitgaan van een grotere krimp van het aantal leerlingen dan die kan worden afgeleid uit de prognoses van OCW, acht de CFTO aannemelijk dat de afname van de basisgeneratie in dit gebied en dus van het aantal leerlingen dat de scholen van aanvragers bezoekt ongeveer 2% per jaar zal bedragen in de eerstkomende jaren. Aanvragers houden op dit moment in totaal drie scholen in stand onder de gemeentelijke opheffingsnorm. Dit zijn de Christelijke Basisschool De Rank in Almelo en de Christelijke Basisschool De Polle in Twenterand ressorterend onder het bevoegd gezag van SCOT, en de Basisschool De Marliaantjes in Hellendoorn onder het bevoegd gezag van de PCBO Den Ham en Marle. Op dit moment geven de leerlingaantallen evenwel geen aanleiding om aan te nemen dat één van de scholen van aanvragers zal moeten worden gesloten vanwege de beëindiging van de bekostiging als gevolg van te lage leerlingaantallen. Aanvragers gaan er vanuit dat de school in Almelo met een beroep op de gemiddelde schoolgrootteregeling van artikel 157, tweede lid, van de WPO pas na fusie in stand gehouden kan worden. Of deze krimp daadwerkelijk tot gevolg zal hebben dat één of enkele van de scholen van aanvragers zullen moeten worden gesloten vergt nader onderzoek. Omdat als hiervoor overwogen geen sprake is van een belemmering op significante wijze als bedoeld in de Wet heeft de commissie nader onderzoek verder achterwege gelaten op dit punt en onthoudt zij zich van een oordeel over de aannemelijkheid van deze rechtvaardigingsgrond voor de fusie Financiële positie Aanvragers ontlenen aan de demografische krimp ook een financieel argument: demografische krimp heeft voor kleinere organisaties verstrekkende financiële gevolgen, aldus aanvragers. De afgelopen jaren heeft met name de PCBO Den Ham en Marle met een niet sluitende exploitatie gewerkt, met oplopende tekorten als gevolg. Uit de financiële gegevens die bij DUO bekend zijn, blijkt dat de cijfers van aanvragers met betrekking tot de rentabiliteit onder de norm van de Inspectie van het Onderwijs vallen; SCOT heeft een 8

9 rentabiliteit van respectievelijk -1,2% en de PCBO Den Ham en Marle een rentabiliteit van -0,7%. Het percentage van SCOT kan als slecht worden aangemerkt en dat van de PCBO Den Ham en Marle als matig. De besturen staan evenwel niet onder verhoogd of hoog financieel toezicht van de inspectie. Er is derhalve geen directe aanleiding om aan te nemen, dat de beide besturen zelfstandig niet in staat zouden zijn het hoofd boven water te houden. Daarbij geldt ook, dat een daling van het leerlingenaantal niet alleen leidt tot een daling van inkomsten maar ook tot een daling van uitgaven (mits er tijdig wordt bijgestuurd). Krimp is in zichzelf derhalve geen doorslaggevende reden om te fuseren, ervan uitgaande dat besturen tijdig bijsturen door het nemen van interne maatregelen Scheiding bestuur en toezicht De fusie is tevens ingegeven doordat de bekostigingsvoorwaarden met betrekking tot de scheiding van bestuur en toezicht moeilijk zijn uit te voeren voor een kleine organisatie, aldus aanvragers. De CFTO merkt hierover op dat de onderwijswetgever met het wetsvoorstel Goed onderwijs, goed bestuur juist heeft beoogd de grote bestuurlijke variëteit in het funderend onderwijs ruimte te geven 13 en heeft daartoe de inrichting van de scheiding tussen bestuur en toezicht grotendeels vrijgelaten. Behalve door middel van een organieke scheiding van bestuur en toezicht door het instellen van een raad van toezicht, is het ook zeer wel mogelijk bestuur en toezicht binnen één orgaan te scheiden. Dit kan onder meer door het toe laten treden van de directeur tot het bestuur, als ook het overdragen van bevoegdheden voor het uitvoerend deel van het bestuur naar de directeur zonder dat deze zitting neemt in het bestuur. De vrijheid die de besturen wordt gelaten om hun organisatie in te richten, ook binnen de kaders van de bekostigingsvoorwaarden van artikel 17a van de WPO en verder, maakt dat niet valt in te zien waarom het voor organisaties met de omvang van aanvragers moeilijk uitvoerbaar is om de voorgeschreven scheiding van bestuur en toezicht ieder voor zich te organiseren. 7. Conclusie Aanvragers beogen met de voorgenomen schaalvergroting te realiseren dat de financiële consequenties van de demografische krimp in het voedingsgebied beter kunnen worden opgevangen. Aanvragers menen dat door schaalvergroting één van de scholen van aanvragers met een beroep op de gemiddelde schoolgrootte-regeling in stand kan worden gehouden en dat met de grotere (nieuwe) organisatie beter invulling geven kan worden aan de bekostigingsvoorwaarden van de wet Goed onderwijs, goed bestuur. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraden van aanvragers hebben zonder voorbehoud ingestemd met de voorgenomen fusie en ook de algemene ledenvergadering van de PCBO Den Ham en Marle heeft ingestemd. De CFTO heeft daarom geen aanleiding om aan te nemen dat het de fusie of het fusieproces aan interne legitimatie ontbreekt. De externe legitimatie blijkt uit de adviezen van de betrokken gemeenten, deze waren zonder uitzondering positief. Voor wat betreft belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod en aldus de keuzevrijheid, stelt de commissie vast dat aanvragers 16% van het onderwijsaanbod gaan verzorgen in het gecombineerde voedingsgebied. Voor leerlingen en ouders in het voedingsgebied blijft het onderwijsaanbod zowel voor wat betreft onderwijsbestuur, met uitzondering van de gemeente Twenterand, als voor wat betreft richting en pedagogische aanpak behouden. Er is geen sprake van een belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod als bedoeld in de Wet. De CFTO is gebleken dat de demografische krimp in het voedingsgebied ongeveer 2% per jaar bedraagt. Dit zal consequenties hebben voor de leerlingaantallen van de scholen van aanvragers. Een krimp van deze, of een andere omvang, rechtvaardigt in zichzelf de voorgenomen fusie niet. Omdat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod als bedoeld in artikel 64c van de WPO en artikel 10 van de regeling heeft de commissie nader onderzoek naar de te verwachten leerlingendaling en de gevolgen daarvan voor de instandhouding van de onderhavige 13 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p.16. 9

10 scholen achterwege gelaten. De CFTO onthoudt zich dan ook van een oordeel over de aannemelijkheid van de rechtvaardigingsgrond voor de fusie. 8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie fusietoets in het Onderwijs de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen de Stichting Christelijk Onderwijs Twenterand en omstreken en de Vereniging voor Protestants Christelijk Basisonderwijs Den Ham en Marle, waarbij de Vereniging voor Protestants Christelijk Basisonderwijs Den Ham en Marle het bestuur van de onder haar ressorterende scholen voornemens is over te dragen aan de Stichting Christelijk Onderwijs Twenterand en omstreken. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, - december 2013, door de Commissie Fusietoets in het Onderwijs. Namens deze, De voorzitter, prof. dr. A.M.L. van Wieringen 10