Branchecode als keurmerk (2)

Transcriptie

1 VO Door W i k Jan s en Imple m e nta tie C o d e Goed Ond e rwij s b e st u u r VO ve rlo o p t nog s troef Branchecode als keurmerk (2) De vernieuwde Code Goed Onderwijsbestuur is een half jaar van kracht. Hoe verloopt de implementatie? Wat is de actuele stand van zaken? Aan de orde komen de publicatieverplichtingen, enkele voorschriften betreffende het jaarverslag en voorwaarden die aan het bestuur gesteld worden. Dit artikel is een vervolg op Branchecode als keurmerk; vernieuwde code goed onderwijsbestuur (Schoolmanagement totaal editie 2015/5), waarin met name werd geïnformeerd over de publicatieverplichtingen. W i k Jan s en i s a l s zel f sta n d i g a d vi se ur v o ora l we rkz a a m t e n b e h oe ve va n h et voortge z e t ond e rwi j s. H i j a d vi se er t s ch ool l e i d e rs, b e sturen e n toe z i c h thoud e rs op t e r re i ne n a l s kwa l i te i t, org a n i sa ti e e n i nte r n e gove r na n c e. Voor m e er i n form a ti e : 12 H et voortgezet onderwijs kent vanaf 1 augustus 2015 een vernieuwde Code Goed Onderwijsbestuur. Nieuw in deze door de VO-raad vastgestelde code zijn de lidmaatschapsverplichtingen. Hoewel het grootste deel van de code nog gebaseerd is op het principe van comply or explain, maken de lidmaatschapseisen de code minder vrijblijvend. SchoolManagement totaal LTR_P012_LTR-SCHOZA De code Goed Onderwijsbestuur VO kan gezien worden als een aanvulling op de geldende wet- en regelgeving. De code voorziet in feite in regels wanneer wetten en regelingen lacunes bevatten. Zo worden bijvoorbeeld normen en verantwoordelijkheden van bestuurders en intern toezichthouders in de code nader geëxpliciteerd. Daarmee beschikt de sector over zelfregie, waardoor de code levend gehouden kan April :03:10

2 worden en verdere verwettelijking van gedragsregels voorkomen wordt. Dit valt of staat met de naleving van de Code Goed Onderwijsbestuur VO. De voorgeschiedenis stemt niet hoopvol. In de door de Radboud Universiteit uitgevoerde monitorstudie (2014) wordt geconcludeerd dat de code door bestuurders niet als uitgangspunt van bestuurlijk handelen wordt gezien. En ook nu, een half jaar na het van kracht worden van de nieuwe code, worden de lidmaatschapseisen nog maar mondjesmaat nageleefd. In haar rapport concludeerde Femke Halsema (2013) dat toezicht op het nakomen van de codes bij individuele instellingen nog vaak afwezig is. De VO-raad gaat dit toezicht met behulp van een onafhankelijke governancecommissie nog dit jaar vorm geven. Hopelijk is de relatie die de leden met hun brancheorganisatie hebben sterk genoeg om deze en toekomstige codes te laten bijdragen aan goed bestuur en beter onderwijs. De lidmaatschapseisen zijn op te delen in een drietal categorieën. Namelijk (1) de verplichte publicatie op de eigen website van een aantal documenten en gegevens, (2) een aantal verplichte vermeldingen in het jaarverslag en (3) enkele vereisten onder de noemer belangenverstrengeling. Op elk van deze groepen lidmaatschapseisen ga ik hierna nader in. Publicatieverplichting De meest zichtbare lidmaatschapseisen zijn de publicatieverplichtingen. Bij wijze van nulmeting zijn bij de start van het schooljaar 2015/2016 de websites van 22 besturen onderzocht op de naleving van deze groep eisen. Een half jaar later - in maart is deze search herhaald Hiermee ontstaat een eerste beeld betreffende de implementatie van de code. Lichte verbetering bij publicatie van documenten in eerste half jaar Aan de hand van figuur 1 valt te concluderen dat sprake is van een lichte toename van dit deel van de publicatieverplichting. In vergelijking met een half jaar geleden hebben nogal wat besturen hun website vernieuwd. In de meeste gevallen is daarbij onvoldoende rekening gehouden met de uit de code voortvloeiende verplichtingen. Zo hebben twee besturen op hun nieuwe website het jaarverslag niet meer gepubliceerd, terwijl zij dat op hun vorige website nog wel deden. Anno 2016 is digitale publicatie de norm. Formuleringen als de klachtenregeling ligt ter inzage bij de administratie of het jaarverslag is te raadplegen in de mediatheek zijn dan ook niet meer van deze tijd. Jaarverslagen op website niet altijd compleet Van overheidswege worden zowel de jaarrekening als het jaarverslag beschouwd als openbare stukken. Besturen dienen volgens het ministerie van OCW hun volledige jaarrekening en jaarverslag toegankelijk te maken voor belangstellenden. Dat figuur 1 laat zien dat inmiddels 90% van de besturen waarvan de websites jaarverslag klachtenregeling integriteitscode klokkenluidersregeling statuten Figuur 1: Percentage besturen (N=22) dat genoemde documenten respectievelijk in maart 2016 en in september 2015 online gepubliceerd heeft. doorzocht zijn het jaarverslag publiceert, geeft tegen deze achtergrond een wat te rooskleurig beeld! Een groeiend aantal besturen plaatst namelijk alleen een populaire samenvatting van het jaarverslag en soms de jaarrekening op de website. Dit zijn vaak mooi en modern uitgevoerde presentaties, die gezien kunnen worden als een aanvulling op de integrale publicatie van de jaarrekening en het jaarverslag. Een enkele keer wordt in het jaarverslag vermeld dat men beschikt over een klokkenluidersregeling of een integriteitscode, maar deze zijn vervolgens niet via de website beschikbaar gesteld. Een half jaar na het van kracht worden van de nieuwe code, worden de lidmaatschapseisen nog maar mondjesmaat nageleefd Integriteitsbeleid nog te weinig zichtbaar Behoorlijk bestuur hangt ook sterk samen met het bevorderen van een klimaat waarbinnen integer handelen gestimuleerd wordt en vermoede onregelmatigheden vertrouwelijk gemeld kunnen worden. Het is zorgelijk dat nog maar zo weinig besturen een integriteitscode en een klokkenluidersregeling gepubliceerd hebben. Temeer daar deze documenten ook al onderdeel waren van de vorige versie van de code. Met de bevindingen op dit gebied uit de Monitorstudie Goed Onderwijsbestuur in het VO (2014) lijkt nog maar betrekkelijk weinig gedaan te zijn. Op de website van de VO-raad zijn inmiddels voorbeelden te vinden van een klokkenluidersregeling en een integriteitscode. Grote incidenten, zoals bij Amarantis, konden ontstaan vanwege ongepaste en ongewenste gedragingen, gekoppeld aan een vrijblijvende cultuur. Morele incidenten zijn natuurlijk niet te voorkomen met alleen maar documenten. Het klakkeloos overnemen en invul- Sdu Uitgevers SchoolManagement totaal 13 LTR_P012_LTR-SCHOZA :03:11

3 bestuursreglement honorering bereikbaarheid nevenfuncties naamsvermelding reglement raad van toezicht honorering Figuur 2: Percentage besturen (N=22) dat genoemde gegevens betreffende het (College van) Bestuur respectievelijk in maart 2016 en in september 2015 online gepubliceerd heeft. len van beschikbaar gestelde voorbeelden moet dan ook afgeraden worden. Van besturen mag verwacht worden dat zij integriteitsbeleid in samenspraak met medewerkers ontwikkelen, het tot leven brengen door er binnen de schoolorganisatie over te spreken en elkaar erop aan te spreken. Transparantie van bestuur blijft achter Bij de lidmaatschapseisen hoort ook de verplichting om enkele bestuurlijke gegevens op de website te publiceren. Het publiceren van het bestuursreglement en het vermelden van de honorering van het bestuur komen voort uit de code. Wie belast is met de bestuurlijke functie en hoe deze persoon c.q. personen te bereiken zijn, is geen verplichting vanuit de code. Het is echter evident dat deze gegevens op de eigen website van het bestuur horen. Slechts van één bestuur is de naam nergens op de website te vinden en steeds minder besturen verschaffen informatie over hun bereikbaarheid. Het vermelden van de hoogte van de honorering van het bestuur is een wettelijk vereiste. In het kader van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT) zijn besturen verplicht de honoreringsgegevens in de jaarrekening op te nemen. Alle besturen zullen dit ongetwijfeld doen, omdat er anders geen goedkeurende accountantsverklaring wordt afgegeven. rooster van aftreden nevenfuncties Figuur 2 toont de ontwikkeling van de hiervoor genoemde vereisten. We zien een wisselend beeld. Het bestuursreglement en de nevenfuncties worden nu ten opzichte van begin dit schooljaar wat vaker vermeld; de mate waarin honorering en bereikbaarheid vermeld wordt neemt af. naamsvermelding Figuur 3: Percentage besturen (N=22) dat genoemde gegevens betreffende de Raad van Toezicht respectievelijk in maart 2016, september 2015 online gepubliceerd heeft. Voorschriften jaarverslag 1. De wijze waarop doelstellingen en aanpak van de horizontale dialoog met externe stakeholders wordt geformaliseerd, verankerd en onderhouden. 2. Conclusies en afspraken naar aanleiding van de jaarlijkse evaluatie van het eigen functioneren door het bestuur. 3. De beslissing van het interne toezicht inzake een door het bestuur gemeld (potentieel) tegenstrijdig belang. Ongeveer een kwart van de besturen vermeldt de nevenfuncties van de bestuursleden. Dat is nog erg weinig. Ter voorkoming van de schijn van belangenverstrengeling (zie verder in dit artikel) zouden besturen hier snel werk van moeten maken! Transparantie van het intern toezicht kan beter In vergelijking met de nog te geringe informatie over het bestuur laat figuur 3 zien dat er over de raad van toezicht duidenlijk meer informatie wordt verstrekt. De gegevens met betrekking tot honorering, rooster van aftreden en hoofd- en nevenfunctie(s) worden meestal in het jaarverslag of de jaarrekening opgenomen. Verwacht mag dan ook worden dat met de publicatie van het jaarverslag 2015 de scores over enkele maanden aanzienlijk hoger zullen zijn. Op slechts 36% van de websites wordt aangegeven op welke wijze men de raad van toezicht kan bereiken. Een raad van toezicht vertegenwoordigt als het ware de samenleving en de rechtstreeks betrokkenen (ouders en leerlingen); het is daarom gewenst dat vermeld wordt hoe de toezichthouder bereikt kan worden. 14 SchoolManagement totaal April 2016 LTR_P012_LTR-SCHOZA :03:11

4 Jaarverslag Naast het verplicht publiceren van een aantal documenten en gegevens, waarop hiervoor is ingegaan, zijn in de lidmaatschapseisen van de code ook enkele voorschriften betreffende het jaarverslag opgenomen. Naast de eisen, die de overheid in de Richtlijn Jaarverslaggeving Onderwijs (RJO) oplegt, zijn leden van de VO-raad met ingang van het schooljaar 2015/2016 verplicht in het jaarverslag het volgende te vermelden: Van deze drie voorschriften is pas sprake vanaf het jaarverslag 2015, dat uiterlijk op 1 juli 2016 moet zijn ingediend. Analyse van de jaarverslagen over 2014 van zo n 25 besturen leert ons het volgende: - Vier besturen gaan in eniger mate in op de horizontale dialoog. Eén van deze besturen vermeldt doelstellingen en geeft aan hoe de relatie met de belanghebbenden is geborgd. Eén bestuur maakt melding van een stakeholderanalyse. De andere besturen verwijzen naar Bij geen van de vier besturen is sprake van dialoog met belanghebbenden; men beperkt zich tot horizontale verantwoording. - Over het eigen functioneren doet nog geen enkel van de onderzochte besturen verslag. - In de verslagen van de raad van toezicht, die wettelijk (WVO, artikel 24e.1, lid 1) deel uit moeten maken van het jaarverslag, is geen enkele keer melding gemaakt van een beslissing betreffende door het bestuur gemeld tegenstrijdig belang. Eén raad van toezicht geeft aan te beoordelen of bij aanvaarding van een nevenfunctie door het bestuur sprake is van belangenverstrengeling of tegenstrijdig belang. In de jaarverslagen 2015, die voor 1 juli 2016 gereed moeten zijn, zal dus ook aan deze drie voorschriften aandacht moeten worden besteed. Het belang van de horizontale dialoog onderstrepen we graag nog eens. Uit recent onderzoek (2015) weten we dat het opzetten van een dialoog met relevante stakeholders een belangrijk middel is om constructieve feedback te krijgen. Daarmee wordt bijgedragen aan de borging van behoorlijk bestuur. Vereisten betreffende belangenverstrengeling De aangepaste code bevat naast de eisen betreffende de verplichte publicatie van een aantal gegevens en enkele voorschriften inzake het jaarverslag ook eisen ter voorkoming van belangenverstrengeling. Hoewel ook Bepalingen belangenverstrengeling 1. Een bestuurder moet vooraf goedkeuring vragen voor een al dan niet betaalde nevenfunctie; de criteria die de raad van toezicht hierbij hanteert worden vastgelegd in een reglement. 2. Een toezichthouder kan niet benoemd worden tot bestuurder bij dezelfde organisatie waar hij toezichthouder is of is geweest. 3. Een bestuurder kan niet tegelijkertijd toezichthouder elders binnen het VO zijn. 4. Een bestuurder kan niet tegelijkertijd toezichthouder in een andere sector dan het VO zijn, tenzij het een ander voedingsgebied betreft. Sdu Uitgevers SchoolManagement totaal 15 LTR_P012_LTR-SCHOZA :03:12

5 Omgang met en naleving van de code In meer dan de helft van de onderzochte jaarverslagen wordt vermeld dat de Code Goed Onderwijsbestuur van de VO-raad wordt nageleefd. Dit gebeurt meestal in het verslag van de Raad van Toezicht. In vier gevallen is de code ook te downloaden op de eigen website. Dit is echter slechts eenmaal de actuele code! Besturen dienen te rapporteren over de omgang met en de naleving van de code. Het intern toezicht heeft de wettelijk verplichting (WVO, artikel 24e.1, lid 1) hierop toe te zien. eerder al aspecten die verband houden met belangenverstrengeling aan de orde kwamen, bevatten de lidmaatschapseisen nog vier bepalingen op dit gebied. Het is gewenst deze bepalingen onderdeel te laten zijn van het bestuursreglement of het reglement raad van toezicht. Enkele VO-instellingen hebben dat inmiddels gedaan. Op de website van de VO-raad is een voorbeeldreglement criteria nevenfunctie bestuurder(s) te vinden. Verdere implementatie Nu de herziene code naast richtlijnen ook regels bevat die moeten worden nageleefd, is het des te belangrijker dat er veel aandacht gegeven wordt aan de implementatie. De ervaring met eerdere versies van de code, die maar matig werden nageleefd, onderstreept dit belang! De VO-raad ondersteunt het implementatieproces met een governanceloket, dit is een virtuele balie, die bereikbaar is via Dit loket is sinds 1 september ingericht en helpt leden van de VO-raad bij het implementeren van de Code Goed Onderwijsbestuur. Bestuurders, intern toezichthouders en eindverantwoordelijk schoolleiders in het voortgezet onderwijs kunnen bij het loket vrijblijvend en vertrouwelijk met hun vragen terecht. Bovendien heeft de Literatuur - Behoorlijk bestuur van onderwijsinstellingen, Erasmus Universiteit, Rotterdam, (september 2015) - Branchecode als keurmerk; Vernieuwde Code Goed Onderwijsbestuur. In: School Management totaal, Sdu uitgevers bv, Den Haag (oktober 2015) - Code Goed Onderwijsbestuur VO, VO-raad, Utrecht, (juni 2015) - De zachte kanten van goed bestuur; governanceloket en governancecommissie geven impuls aan bestuurskracht. In: VO-magazine, VO-raad, Utrecht (november 2015) - Monitorstudie Goed Onderwijsbestuur in het VO. Institute for Management Research, Radboud University, Nijmegen (augustus 2014) - Richtlijn Jaarverslag Onderwijs; toelichtende brochure. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Den Haag (april 2015) VO-raad een monitoringscommissie ingesteld, die leden van de VO-raad zal stimuleren om aan de code en de lidmaatschapseisen te voldoen. Daarnaast heeft deze commissie, die bestaat uit twee intern toezichthouders, drie bestuurders, een adviseur/onderzoeker en een onafhankelijk voorzitter, tot taak de naleving van de code te toetsen. Men verwacht dat ook door deze monitoring besturen gestimuleerd zullen worden de code na te leven. Toezicht op naleving Een onafhankelijke governancecommissie houdt toezicht op de naleving van de governancecode. Deze commissie bestaat uit drie experts en bepaalt zelf haar werkwijze. De governancecommissie hanteert een interventieladder met sancties die in zwaarte toenemen, met royement als uiterste middel. De commissie brengt uiteindelijk advies uit aan het bestuur van de VO-raad dat de sanctie oplegt. Het is alleen leden van de VOraad toegestaan aan de commissie te melden dat een lid de code niet naleeft. De commissie is bereikbaar via governancecommissie@vo-raad.nl. Aanbevelingen Tot slot enkele aanbevelingen: Besturen richt de website zodanig in dat onder de button bestuur en toezicht alle met de code samenhangende documenten en regelingen eenvoudig te downloaden zijn. Toezichthouders en besturen houd voor ogen dat al te strikte naleving van de code tot gevolg kan hebben dat de essentie en de geest van de code uit het oog verloren kunnen worden. Bedenk dat de code een hulpmiddel is om behoorlijk bestuur te ontwikkelen in een levende en lerende praktijk. Schending van de code mag op dit moment alleen gemeld worden door leden van de VO-raad. De VO-raad heroverweeg dit beperkte recht en geef ook direct- belanghebbenden als personeelsleden, ouders en leerlingen het recht een klacht bij de governancecommissie in te dienen. Daarmee wordt de maatschappelijke relevantie van de Code Goed Onderwijsbestuur vergroot. Het was immers de al dan niet terechte zorg vanuit de samenleving dat bestuur en intern toezicht teveel macht naar zich toe trokken. Regulering via codes was een antwoord op de roep om bestuur en toezicht te verbeteren en transparantie te vergroten. De waarde van de code goed onderwijsbestuur wordt bepaald door de mate waarin de leden van de VO-raad deze de komende maanden implementeren. Alleen als de code optimaal wordt nageleefd, zal deze gaan functioneren als een keurmerk voor het voortgezet onderwijs. 16 SchoolManagement totaal April 2016 LTR_P012_LTR-SCHOZA :03:12