Bijlage notitie 2. Ex ante evaluatie mestbeleid 2013 Plaatsingsruimte fosfaat uit meststoffen in 2015 en daarna

Transcriptie

1 Bijlage notitie 2. Ex ante evaluatie mestbeleid 2013 Plaatsingsruimte fosfaat uit meststoffen in 2015 en daarna W.J. Willems (PBL) & J.J. Schröder (PRI Wageningen UR) november 2013 Sinds 2010 is de gebruiksnorm voor fosfaat afhankelijk van de fosfaattoestand van de landbouwgrond. Er zijn drie klassen Laag, Neutraal en Hoog. Naarmate de fosfaattoestand hoger is, kan er minder fosfaat gegeven worden. Hiermee wordt beoogd om op termijn overal de fosfaattoestand Neutraal te bereiken. De beoordeling van de fosfaattoestand is gebaseerd op bodembemonstering op perceelniveau. In geval er geen bemonsteringsresultaten bekend gemaakt worden, wordt aangenomen dat een perceel de toestand Hoog heeft en geldt de lage fosfaatgebruiksnorm. De gebruiksnormen voor fosfaat (Tabel 1) zijn tot en met 2013 gefaseerd aangescherpt. De gebruiksnormen voor 2014 en 2015 zullen nog verder worden aangescherpt zoals Tabel 1 aangeeft. Dit is afgesproken met de Europese Commissie in het kader van het 5 e Actieprogramma in het kader van de Nitraatrichtlijn (2014 t/m 2017; Tweede Kamer, 2013). Na 2015 wordt er geen verdere aanscherping voorzien. Tabel 1a Fosfaatgebruiksnormen voor bouwland (in kilogram per hectare/jaar; Bron vierde Actieprogramma Nitraatrichtlijn) P-toestand Laag Neutraal Hoog Tabel 1b Fosfaatgebruiksnormen voor grasland (in kilogram per hectare/jaar) (Bron 4e AP Nitraatrichtlijn) P-toestand Laag Neutraal Hoog Uit cijfers van de Dienst Regelingen blijkt dat in 2013 tussen 54 en 88 procent van de bouwlandpercelen een onbekende fosfaattoestand had ( Geen opgave ) (Tabel 2). Het hoogste percentage betreft de regio Zuid gevolgd door de regio Oost. Voor grasland zijn deze percentages lager (42-70 procent). Ook voor grasland in de regio Zuid is het percentage Geen opgave het hoogst (zie Figuur 1 voor grafische weergave van arealen). 1

2 Tabel 2 Fosfaattoestand van landbouwgrond in 2013 (bron: DR, 2013) Zuid Oost Overig NL Hectare Percentage Hectare Percentage Hectare Percentage Bouwland Laag Neutraal Hoog Geen opgave totaal Grasland Laag Neutraal Hoog Geen opgave totaal Figuur 1 Verdeling van de fosfaatklasse van landbouwgrond in de verschillende regio s in Nederland volgens opgave van de boeren (jaar 2013; bron: Dienst Regelingen, 2013). 2

3 Voor de bepaling van de maximale plaatsingsruimte in de toekomst moeten de gewasarealen vermenigvuldigd worden met gebruiksnormen, rekening houdend met de fosfaattoestand. Probleem hierbij is hoe om te gaan met het areaal waarvoor geen opgave is gedaan. Het is opvallend dat er in alle regio s zo n groot areaal niet is (landelijk: bouwland 60%; grasland 45%). Blijkbaar is er nog geen groot belang om dit te doen of zal bemonstering geen hogere fosfaatnorm opleveren. In 2015 en later kan er een groter areaal zijn dan in Dat geldt voor alle regio s maar vooral voor de regio overig Nederland. Het is onzeker welke fosfaattoestand de vooralsnog niet-e percelen hebben. Het feit dat het relatieve aandeel niet-e percelen het hoogst is regio s waar de mestproductie per hectare het hoogst is, sluit de mogelijkheid niet uit dat veel niet-e percelen in de klasse Hoog vallen. Anderzijds kan ook niet worden uitgesloten dat de populatie niet-e percelen ongeveer dezelfde verdeling over de fosfaattoestand-klassen heeft als de huidige populatie wel-e percelen. Met beide uitersten wordt rekening gehouden door een bandbreedte te hanteren. Varianten voor berekening fosfaatplaatsing dierlijke mest Factoren die relevant zijn voor de berekening van de plaatsing van fosfaat uit dierlijke mest zijn de wijze waarop het areaal niet-e percelen wordt toegedeeld, de benutting van de fosfaatplaatsingsruimte voor dierlijke mest en de ontwikkeling van het landbouwareaal. Ook kan nog worden gekeken naar verschuivingen tussen de categorieën bouwland en grasland. Dit laatste is hier niet beschouwd. De volgende plaatsingsvarianten zijn onderscheiden waarbij is uitgegaan van de gebruiksnormen van 2015: 1 = De fosfaatplaatsingsruimte op het areaal niet opgegeven wordt geschat volgens de wettelijke procedure (areaal niet opgegeven wordt volledig toegerekend aan het areaal met P-toestand Hoog ); Fosfaatgebruiksnormen worden voor 100% benut door dierlijke mest; areaal landbouwgrond blijft gelijk aan het areaal van = De fosfaatplaatsingsruimte op het areaal niet opgegeven wordt geschat door aan te nemen dat de procentuele verdeling over klassen gelijk is aan die op het wel-e areaal; Fosfaatgebruiksnormen worden voor 100% benut door dierlijke mest; areaal landbouwgrond blijft gelijk aan het areaal van = De fosfaatplaatsingsruimte op het areaal niet opgegeven wordt geschat door aan te nemen dat de procentuele verdeling over de klassen Hoog, Neutraal en Laag respectievelijk 60%, 30% en 10% bedraagt; Fosfaatgebruiksnormen worden voor 100% benut door dierlijke mest; areaal landbouwgrond blijft gelijk aan het areaal van = Fosfaatplaatsingsruimte als in variant 1; Benutting van de fosfaatgebruiksnormen voor 2015 iets hoger dan in 2011 (Tabel 4); areaal landbouwgrond blijft gelijk aan areaal van = Fosfaatplaatsingsruimte als in variant 4. Benutting van de fosfaatgebruiksnormen voor 2013 iets hoger dan in 2011 (Tabel 4); areaal landbouwgrond blijft gelijk aan areaal van =Fosfaatplaatsingsruimte als in variant 5 maar het areaal landbouwgrond neemt af met 3% (Berkhout et al., 2011). De hoeveelheid dierlijke mest die geplaatst kan worden varieert volgens deze varianten tussen 115 en 138 miljoen kilogram fosfaat (Tabel 3). 3

4 Tabel 3. Afzet van dierlijke mest op landbouwgrond in 2015 volgens de zes onderscheiden varianten (miljoen kilogram fosfaat) Variant Benutting 100% 100% 100% % % % Niet areaal Wettelijke procedure 60/30/10 Wettelijke procedure Areaal Als 2013 Als 2013 Als 2013 Als 2013 Als % lager Afzet dierlijke mest Bij 100% benutting van de gebruiksnormen volgens de wettelijke procedure is de ruimte voor fosfaat uit dierlijke mest 130 miljoen kilogram volgens de fosfaatgebruiksnormen van 2015 (variant 1: niet e landbouwgrond heeft een P-toestand Hoog ). Bij herverdeling van het areaal landbouwgrond dat niet is (variant 2 en variant 3) neemt bij de verschillende varianten de afzetruimte toe met 2 respectievelijk 8 miljoen kilogram fosfaat. In variant 2 is het niet-e areaal verdeeld over de drie fosfaatklassen naar rato van de wel e arealen. In variant 3 is een iets minder ruime herverdeling toegepast (verschil 6 miljoen kilogram fosfaat). Uit Tabel 3 blijkt dat de mate waarin de gebruiksnormen met dierlijke mest worden opgevuld een groot effect heeft op de plaatsing van dierlijke mest (vergelijk variant 1,2 en 3 met de varianten 4,5 en 6). De varianten 1 t/m 3 gelden bij 100% benutting van de plaatsingsruimte voor dierlijke mest. In de praktijk worden de fosfaatgebruiksnormen niet voor alle gewassen volledig opgevuld (met name niet bij overig bouwland waaronder tuinbouw en grasland) en deze worden daarnaast ook niet alleen met dierlijke mest bemest (kunstmest en overige meststoffen worden ook nog gebruikt). Hierdoor is de benutting in de praktijk voor overig bouwland en grasland lager dan 100% (Tabel 4). In de varianten 4, 5 en 6 is een benutting aangenomen die overigens gelijk of iets hoger ligt dan in 2011 werd gerealiseerd. Tabel 4. Benutting van de fosfaatgebruiksnormen 2011 en 2015 door dierlijke mest (in procent) Benutting in 2011 overig bouwland snijmaïs* gras* Zuid (100) 84 (87) Oost (100) 88 (91) Overig NL (100) 78 (78) 2015: variant 1, 2 en 3 overig bouwland snijmaïs gras Zuid Oost Overig NL : variant 4, 5 en 6 overig bouwland snijmaïs gras Zuid Oost Overig NL *) de benutting van 2011 is gebaseerd op LEI berekeningen (Mestmarkt 2011; ) De waarden voor snijmaïs die hoger zijn dan 100% zijn toegerekend aan grasland volgens de normverhouding en de areaalverhouding gras en snijmaïs (aangepaste waarden tussen haakjes). Bij toepassing van de wettelijke procedure voor niet-e percelen ( plaatsing in klasse Hoog ) en bij een benutting die iets hoger is dan in 2011 werd gerealiseerd (Tabel 4), daalt de hoeveelheid fosfaat uit dierlijke mest die wordt toegediend met 18 miljoen kilogram ten opzichte van variant 1. De afzet varieert van 110 tot 120 miljoen kilogram (variant 4 en variant 5). Bij een afname van het areaal landbouwgrond tussen 2011 en 2020 van circa 3% (Berkhout et al., 2011) daalt de afzetruimte nog eens met circa 5 miljoen kilogram fosfaat. 4

5 Bij alle varianten is ook nog rekening gehouden met een hoeveelheid fosfaat die mag worden toegepast in verband met reparatiebemesting (schatting: 1 miljoen kilogram fosfaat extra gebruik via dierlijke mest). Discussie De gedachte achter fosfaattoestand-afhankelijke gebruiksnormen (Tabel 1) is dat percelen met de toestand 'Laag' of Hoog gaandeweg in de toestand Neutraal terechtkomen. Die dynamiek rechtvaardigt op het eerste gezicht niet dat de plaatsingsruimte voor fosfaat uit dierlijke mest in alle jaren tussen 2013 en 2020 constant mag worden gehouden. Toch is hier wel van uitgegaan. De reden hiervoor is dat tegenover de groei aan plaatsingsruimte door de overgang van het areaal Hoog naar het areaal Neutraal, een krimp aan plaatsingsruimte staat door de overgang van het areaal Laag naar Neutraal. Belangrijker nog is het feit dat het verschil in gebruiksnorm tussen klassen niet meer dan kilogram fosfaat per hectare per jaar bedraagt. Dat betekent dat ook het verschil in fosfaatoverschot tussen percelen uit verschillende klassen niet meer dan die kilogram fosfaat per hectare per jaar zal bedragen. De verandering van de fosfaattoestand die het gevolg zal zijn van dergelijk geringe verschillen in overschot, zijn klein genoeg om aan te kunnen nemen dat de fosfaattoestand van een perceel in 2013 min of meer gelijk zal aan die in In de sectorrapportage (Koersvast richting 2020) wordt aangenomen dat de plaatsingsruimte voor fosfaat uit dierlijke mest vanaf 2015 circa 124 miljoen kilogram zal zijn (nog zonder herverdeling van de hectaren waarvan geen opgave is). Verder veronderstelt men dat de ondernemers (vooral akkerbouwers) meer hectaren zullen laten bemonsteren waardoor de totale fosfaatgebruiksruimte op 135 miljoen kilogram uit zal komen. In het CLM rapport (Rougoor et al., 2013) wordt hierbij de kanttekening gemaakt dat niet alle akkerbouwers hun percelen zullen laten bemonsteren (aftrek van maximaal 5 miljoen kilogram fosfaat) en dat de plaatsingsruimte ook niet volledig zal worden benut (aftrek niet aangegeven). Deze kortingen worden echter niet in mindering gebracht op de genoemde 135 miljoen kilogram. De sector acht een afzetruimte van 135 miljoen kilogram in 2015 en daarna realistisch. Dat is duidelijk meer dan de range van plaatsingsvarianten die hierboven is berekend ( miljoen kilogram). Niet duidelijk is hoe in het sectorrapport de hectaren waar geen opgave van is wordt verdeeld over de drie fosfaatklassen. Gesteld wordt dat naar verwachting hoogstens 40 procent van het landbouwareaal een toestand Hoog heeft. Wat de bron hiervan is wordt niet aangegeven. Alle landelijke overzichten van de fosfaattoestand die tot heden zijn gepubliceerd (zie o.a. vierde Actieprogramma Nitraatrichtlijn) hebben te maken met een systematische onderschatting van het areaal Hoog. Bij de raming van de sector is het verder onduidelijk welke mate van normopvulling voor fosfaat uit dierlijke mest men aanneemt. Men gaat uit van het volledig opvullen van de gebruiksnorm voor grasland. Maar dat is nu niet bij alle grasland het geval met name niet bij extensiever gebruikt grasland. Volledig opvullen van de fosfaatgebruiksnormen is ook in de toekomst niet realistisch. Tenslotte gaat de sector uit van een onveranderd areaal landbouwgrond. Conclusie Voor de onderhavige ex ante wordt uitgegaan van benuttingspercentages kleiner dan 100%, maar gelijk of hoger dan in 2011 werden gerealiseerd. De plaatsing van dierlijke mest varieert van 110 (plaatsing beperkt ) tot 120 miljoen kilogram fosfaat (plaatsing ruim ). Literatuur Huijbers H. et al. (2013) Koersvast richting 2020, Voortvarendheid in verantwoordelijkheid; Plan Bedrijfsleven Agroketen Veehouderij en Milieu, juli Rougoor, C., E. Elferink & L. Terryn (2013) Fosfaat, ammoniak en broeikasgassen in de melkveehouderij. CLM rapport met bijdrage van LEI (C. Daatselaar & A. Beldman). Tweede Kamer (2013), Opgave voor het vijfde Actieprogramma Nitraatrichtlijn, Brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 10 september 2013, , 33037, nr 74. 5