Nota Risicomanagement. Weerstandsvermogen

Transcriptie

1 Nota Risicomanagement Weerstandsvermogen Gemeente Roermond, augustus 2012

2 Inhoudsopgave Inhoudsopgave 2 1 Inleiding 3 2 Doelstelling 4 3 Risico's Definiëring Risicobereidheid Rollen en verantwoordelijkheden Bestuurlijke verantwoordelijkheid De ambtelijke organisatie Risicomanagement Identificatie van risico's Analyse en beoordeling van risico's Beheersing van de risico's Bewaken en monitoren Structurele inpassing in het beleid Reserves en voorziening Onderscheid reserves en voorzieningen Definitie reserves Definitie voorzieningen Functie van reserves m.b.t. het weerstandsvermogen 12 5 Weerstandsvermogen Definitie weerstandsvermogen Weerstandscapaciteit Incidentele weerstandscapaciteit Structurele weerstandscapaciteit Componenten weerstandscapaciteit Bepaling weerstandsvermogen 15 6 Inbedding in P&C cyclus 16 7 Kaders voor het weerstandsvermogen en risico's 17 Bijlagen 18 A. Begrippenlijst 18 B. Wettelijke bepalingen 20

3 1 Inleiding 1.1. Waarom deze nota? Net als dat een gemeente een goed zicht wil hebben op de kwaliteit van het gemeentelijke beleid en dienstverlening geldt dat een gemeente ook een goed beeld wil hebben van de risico's die zij loopt. Tot nu toe wordt de paragraaf weerstandsvermogen opgenomen in zowel de begroting als de jaarrekening. Hierin wordt het gemeentelijke beleid omtrent weerstandsvermogen summier beschreven. De risico's worden wel geïnventariseerd, maar een systematische aanpak en een vertaling ervan naar het gemeentelijke weerstandsvermogen ontbreekt Hiermee wordt onvoldoende recht gedaan aan de bepaling zoals opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) dat risico's financieel moeten worden gekwantificeerd en dat op basis daarvan de benodigde weerstandscapaciteit moet worden bepaald. De huidige economische crisis, de (nieuwe) Rijksbezuinigingen en de verdergaande decentralisatie van overheidstaken voedt de behoefte om te kunnen beschikken over een totaalbeeld, waarbij nadrukkelijker een koppeling wordt gelegd met de effecten van de risico's voor het weerstandsvermogen van de gemeente. Om hier gestructureerd mee om te gaan wordt met deze nota werk gemaakt van de uitdaging om het totale beeld van de risico's en de doorvertaling hiervan naar het effect voor het weerstandsvermogen inzichtelijk te maken. We worden daarbij ondersteund door de aanbevelingen van de gemeentelijke Rekenkamercommissie, de provinciale toezichthouder en de externe accountant. Opgemerkt wordt dat een volledige implementatie van risicomanagement een doorlooptijd van een aantal jaren kent. Ter voorbereiding op deze nota heeft op 23 november 2011 een overleg plaatsgevonden met de Klankbordgroep Planning & Control, deze bijeenkomst was gericht op het krijgen van input voor de nota. Eenduidig de stelling "Onbekende risico's zijn een bedreiging, bekende risico's.een management issue" zal bij risicomanagement aandacht worden besteed aan de mate waarin risico's kunnen worden beheerst Leeswijzer De doelstelling van risicomanagement voor de gemeente Roermond wordt in hoofdstuk 2 gegeven. De definities van risico's en risicomanagement, de gemeentelijke risicobereidheid alsmede de verdeling van verantwoordelijkheden en de processtappen van risicomanagement worden in hoofdstuk 3 gegeven. Hoofdstuk 4 beschrijft de termen reserves en voorzieningen, vervolgens wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de begrippen weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en de bepaling hiervan. In dit hoofdstuk wordt tevens de relatie gelegd met de eerder gedefinieerde begrippen reserves en voorzieningen. Hoofdstuk 6 behandelt de inbedding van risicomanagement in de P&C cyclus. Hoofdstuk 7 geeft een recapitulatie van de voorgestelde kaders. Tevens zijn enkele bijlagen opgenomen voor verduidelijking van de nota, zoals een begrippenlijst en wettelijke bepalingen. 3

4 2 Doelstelling De gemeenteraad is verantwoordeliji< voor een sluitende (meerjaren)begroting. Risico's, in brede zin geformuleerd, kunnen verstorend werken op dit financiële evenwicht. Vrij beschikbaar vermogen helpt om financiële tegenvallers op te kunnen vangen. Zonder dit vermogen moeten tegenvallers onmiddellijk worden vertaald naar een neerwaartse bijstelling van doelstellingen, beleidsaanpassingen, ombuigingen en bezuinigingen. Het realiseren van het' voorgenomen beleid zoals vastgelegd in het coalitieakkoord en de programmabegroting komt daardoor onder druk te staan. Het beschikbaar hebben van een financiële buffer voor het opvangen van tegenvallers is daarom gewenst. De toenemende complexiteit en de dynamiek van de maatschappij draagt bij aan een stijgende en noodzakelijke aandacht voor risico's. Het is zaak om aan de bron te sturen door risico's in een zo vroeg mogelijk stadium te onderkennen (bewustwording) en te managen. De doelstelling van deze nota is om bewuster om te leren gaan met risico's, deze meer systematisch in beeld te brengen en waar mogelijk beter te beheersen. Dit is zowel van belang op het niveau van het bestuur als het management. Voor het bestuur geldt dit vooral bij het stellen van kaders en het nemen van belangrijke besluiten. Met behulp van de kaders voor risicomanagement kan de gemeenteraad bij het vaststellen van gemeentelijk beleid een eigen (risico) afweging maken. Tevens is de raad in staat haar controlerende rol jegens het college van B&W uit te voeren, door verantwoording te vragen over de wijze waarop risico's door het College van B&W, ondersteunt door de ambtelijke organisatie, worden gemanaged. Meer concreet zijn de doelstellingen: 1. Kaderstelling door de raad door tiet formuleren van de beleidsuitgangspunten In het dualistische stelsel heeft de raad onder andere een kaderstellende taak waaruit de budgetbepaling voortvloeit Door deze nota geeft de raad het kader voor het weerstandsvermogen en het risicomanagement aan en stelt zij het beleid vast waarbinnen uitvoering dient plaats te vinden. Een dergelijk kader heeft de gemeente nog niet, op basis van wetgeving is dit wel voorgeschreven. 2. Voorkomen en het reduceren van de gevolgen van risico's Risico's kunnen de realisatie van gestelde doelen belemmeren. Risicomanagement is gericht op het voorkomen van risico's of het reduceren van de gevolgen ervan. Door risico's in beeld te brengen kan hiermee bij besluitvorming nadrukkelijk rekening worden gehouden. Nadat risico's in kaart zijn gebracht, is de volgende stap zodanig beleid te ontwikkelen dat de impact van risico's wordt gereduceerd, maar ook een relatie kan worden gelegd met het gemeentelijke weerstandsvermogen. Op dit moment wordt bij bestuurlijke besluitvorming aandacht geschonken aan risico's, een gemeentelijk totaalbeeld ontbreekt momenteel. 3. Ratio weerstandsvermogen Door de weerstandscapaciteit af te zetten tegen het verwachte financiële gevolg van alle risico's, kan bij een bestuurlijke integrale afweging, met behulp van de gewenste ratio weerstandsvermogen, een betere afweging worden gemaakt. De gemeente Roermond streeft naar een ratio weerstandsvermogen van minimaal 1,0. Dit betekent dat de beschikbare weerstandscapaciteit minstens even groot moet zijn als de benodigde weerstandscapaciteit. 4. Actualisatie van het weerstandvermogen en de risico's In de huidige begroting en het jaarverslag wordt al een paragraaf aan het weerstandsvermogen gewijd. Hierin komen onder andere de weerstandscapaciteit en de risico's aan de orde. Deze nota geeft een nadere invulling en verdieping van het weerstandvermogen en de wijze waarop met risico's wordt omgegaan en jaarlijks wordt geactualiseerd. 4

5 Een vaste normering voor het vaststellen van een financiële buffer bestaat niet. De hoogte van de noodzakelijke buffer is mede afhankelijk van de risico's die we (willen) lopen en de wijze waarop de risico's worden beheerst en gemanaged. 5

6 3 Risico's In dit lioofdstuk gaan we nader in op de definiëring van de begrippen risico en risicomanagement aismede de verschillende aspecten van risicomanagement. Tevens worden concrete kaders aangegeven op welke wijze we risicomanagement in de gemeente Roermond gaan vormgeven en de vraag wie in dit kader waarvoor verantwoordelijk is. 3.1 Definiëring In deze beleidsnota wordt de volgende definitie van risico gehanteerd: Een risico is een Ions op het optreden van een gebeurtenis met een bepaald gevolg dat een positief of negatief effect (= schade) kan veroorzaken. De kans dat een gebeurtenis zich voordoet en de mate waann het gevolg zich voordoet zijn onzeker Kernwoorden hierin zijn kans, gevolg en (financieel) effect. Risicomanagement wordt in deze nota als volgt gedefinieerd: Risicomanagement is een systematisch en cyclisch proces om (negatieve) risico's te identificeren, te analyseren en te beoordelen; op basis hien/an maatregelen te nemen en te evalueren. Risicomanagement richt zich dus vooral op het onderkennen en managen van bedreigingen. Dit zijn niet alleen financiële risico's maar hieronder vallen ook risico's die de realisatie van de doelstellingen uit de programmabegroting in de weg staan. Tijdens het proces onderkende kansen worden aangegrepen voor (her)formulering van beleid en/of meteen ter hand genomen. Risicomanagement in onze gemeente wordt gezien als een onderdeel van de P&C cyclus en is hiermee onderdeel geworden van een cyclisch proces. Met onderstaande definitie van het weerstandsvermogen worden de relaties tussen de begrippen risico, risicomanagement en weerstandsvermogen duidelijk. Weerstandsvermogen: het vermogen van de gemeente om risico's op te kunnen vangen om de gemeentelijke taken te kunnen voortzetten. Vaak worden voor bekende risico's specifieke voorzieningen gevormd of worden extern verzekeringen afgesloten (bv een brandverzekering). Het weerstandsvermogen legt een relatie tussen de gemeentelijke weerstandscapaciteit en de risico's waarvoor géén voorzieningen zijn getroffen of verzekeringen voor zijn afgesloten. Het weerstandsvermogen is niet alleen van belang voor het bepalen van de gezondheid van de financiële positie van de gemeente voor het begrotingsjaar, maar ook voor de meerjarenraming. 3.2 Risicobereidheid De risicobereidheid van de gemeente Roermond wordt als volgt omschreven: De gemeente Roermond analyseert de risico's bij te nemen besluiten. Het te lopen risico moet aanvaardbaar zijn voor het doel waarvoor het wordt gelopen. Centraal hierbij staat een goede afweging tussen de doelstelling van het te voeren gemeentelijke beleid, de hierbij lopen risico's en de hiervoor te maken kosten. Hiervoor dienen risico's altijd inzichtelijk te worden gemaakt. De beschikbare gemeentelijke weerstandscapaciteit is (mede) t^epalend in welke mate op een verantwoorde manier risico gelopen kan worden. Risicomanagement is succesvol als de continuïteit van het gemeentelijke beleid langdurig niet wordt verstoord. De risico's worden steeds vanuit de doelen van een programma, organisatie(deel) of project geïnventariseerd. Daarmee staat in onze opvatting risicomanagement nadrukkelijk in het teken van het realiseren van de doelstellingen van het gemeentelijke beleid. 6

7 Risicomanagement mag niet leiden tot een overdaad aan nieuwe regels en procedures maar moet juist stimuleren dat ruimte bestaat voor een transitie van 'onbewust risico lopen' naar 'verantwoord en bewust risico nemen'. Deze transitie is te zien als een groeiproces en zal enige jaren in beslag nemen. 3.3 Rollen en verantwoordelijkheden Het proces van risicomanagement bestaat uit een aantal zich herhalende stappen; Kaderstelling en strategie; Risicoanalyse; Beheersmaatregelen; Monitoring en rapportage Bijsturing Bestuurlijke verantwoordelijkheid De eerste stap, de kaderstelling start bij de gemeenteraad. In deze nota worden de kaders benoemd, waarbij de komende jaren aandacht zal worden besteed aan een verdere doorontwikkeling van de kaders en het daarbij te voeren beleid. Als uitvoerder van het gemeentelijke beleid en als eindverantwoordelijke voor de gemeentelijke organisatie is het college primair eigenaar van risico's. De geloofwaardigheid van het bestuur en het vertrouwen van de burger hangen samen met het vermogen om risico's te managen. De raad draagt de eindverantwoordelijkheid voor de risico's in een gemeente. In zijn kaderstellende en controlerende taken heeft hij oog voor gemeentelijk beleid en beheer en geeft ruimte voor maatregelen die risico's reduceren. Tot slot controleert de raad het college in haar rol als dagelijks bestuur. Het bestuur is verantwoordelijk voor een adequaat risicomanagement. Procedureel komt het bestuur in beeld bij de diverse documenten van de Planning & Control cyclus zijnde de financiële kaders, de begroting, tussentijdse bestuursrapportages en de jaarrekening. Feitelijk wordt van het bestuur gevraagd zich permanent bezig te houden met risico's: er wordt een risicobewustzijn gevraagd bij al haar bestuurlijke besluiten en handelingen. Op grond van de gemeentelijke financiële verordening wordt de kaderstelling en het daarbij te voeren beleid ten aanzien van risicomanagement door de gemeenteraad periodiek geëvalueerd en op basis hiervan doorontwikkeld. Hiervoor wordt aansluiting gezocht bij de jaarlijkse actualisering van de financiële beleidsnota's De ambtelijke organisatie Hoewel het college eindverantwoordelijke is, zijn sectordirecteuren en afdelingshoofden verantwoordelijk voor de risico's binnen hun sector- of programmaonderdelen en zijn daarmee ambtelijk eigenaar van het risico. De verantwoordelijkheid voor bedrijfsvoeringsrisico's ligt eveneens bij de ambtelijke organisatie. Binnen de diverse documenten van de P&C cyclus (programmabegroting, sector en afdelingsplannen, tussentijdse voortgangsrapportages en bestuursrapportages) bestaat continu aandacht voor het ontwerpen en implementeren van maatregelen die risico's kunnen reduceren. Bij alle documenten van de Planning & Control-cyclus wordt gerapporteerd over de mate van risicoanalyse en beheersing. Op deze wijze is risicomanagement ingebed in de dagelijkse werkzaamheden van de organisatie. 3.4 Risicomanagement Risicomanagement is een hulpmiddel om op een gestructureerde en expliciete manier risico's in kaart te brengen, te evalueren, en door er proactief mee om te gaan, ze beter te beheersen. 7

8 Door al in een vroeg stadium na te denken over de mogelijk risico's, zijn deze nog te voorkomen, of eventuele gevolgen daarvan te beperken. Een eenmalige risicoanalyse is niet voldoende, pas wanneer de risicoanalyse regelmatig herhaald en geactualiseerd wordt, is sprake van risicomanagement. Risicomanagement is een in hoge mate gestandaardiseerd proces dat in alle gevallen, na de kaderstelling, de volgende stappen kent inventarisatie en identificatie; analyseren; maatregelen nemen; bewaken. Onderstaand worden de afzonderlijke stappen kort toegelicht: Identificatie van risico's De risicoanalyse heeft tot doel de bestaande risico's in beeld te brengen en is de basis waarop effectief risicomanagement kan worden uitgevoerd. Voorbeelden van mogelijke risico's zijn: tegenvallende rente - ontwikkeling op de geld- of kapitaalmarkt; tegenvallende resultaten uit grondexploitatie; lopende en te verwachten claims van derden; nog niet getaxeerde kosten van (vermoedde) milieuverontreiniging; overschrijding openeinde regelingen en subsidies; risico's samenhangend met verbonden partijen (bv. een dreigend faillissement); dreigend faillissement van derden bij wie borgstellingen, garanties, leningen of vorderingen uitstaan; bedrijfsvoeringsrisico's. Door risicomanagement onderdeel van de P&C cyclus te maken worden de ontwikkelingen van deze risico's, afhankelijk van de verantwoordelijkheid, aan het college of de gemeenteraad gerapporteerd waarbij periodiek een vertaling wordt gemaakt naar het weerstandsvermogen Analyse en beoordeling van risico's Het in kaart brengen van de risico's maakt het mogelijk om deze te nader te analyseren. Op hoofdlijn wordt hierbij de methode gevolgd van kans x effect, hierbij worden de volgende onderdelen benoemd. Een inschatting van de kans dat het risico optreedt De kans dat een risico zich voordoet wordt zo realistisch mogelijk geschat. De oven/vegingen die hierbij worden gebruikt worden periodiek op hun realiteitswaarde getoetst Op basis van deze toetsing kan de inschatting van de kans worden bijgesteld. De financiële gevolgen van het voordoen van elk risico (het effect) Vaak zullen risico's een financiële component hebben, deze financiële consequenties zijn niet altijd gemakkelijk in te schatten. Ook hierwordt de inschatting zo realistisch mogelijk gedaan, om vervolgens deze inschatting periodiek op hun realiteitswaarde te toetsen en op basis hiervan eventueel bij te stellen. Het maken van inschattingen van de kans dat een risico optreedt en het schatten van het effect hiervan is in de praktijk best lastig. De kwaliteit van deze inschattingen zijn uiteindelijk bepalend voor de omvang van het noodzakelijke weerstandsvermogen. Deze inschattingen zijn gebaseerd op: historische gegevens en ervaringen uit het verleden; concrete overwegingen en inschattingen, zodanig geformuleerd dat deze later getoetst kunnen worden aan de feitelijke ontwikkeling; waarbij overwegingen en inschattingen onderling consistent zijn. 8

9 Door risicomanagement onderdeel te laten zijn van de P&C cyclus worden risico's periodiek beoordeeld, hierdoor neemt de kwaliteit van deze schattingen toe. Dit is een van de elementen waarom de volledige implementatie van risicomanagement meerdere jaren in beslag neemt. Ten aanzien van het grondbedrijf (vastgestelde en niet vastgestelde exploitaties) wordt opgemerkt dat gekozen is voor een methodiek die aansluit op de specifieke materie en de daaraan gerelateerde risico's. Deze methodiek is nader uitgewerkt in de nota Grondexploitatie, de geactualiseerde versie hiervan is in de raadsvergadering van december 2011 vastgesteld (rb. 2011/75/2) Beheersing van de risico's In deze fase worden maatregelen gedefinieerd om geïdentificeerde risico's (waar mogelijk) te beheersen. In onderstaande afbeelding worden de vier generieke risicostrategieën benoemd. Hieruit blijkt dat beheersmaatregelen soms liggen op het voorkomen van het risico, soms op het verkleinen van het gevolg ervan, maar blijkt ook dat niet altijd alle risico's kunnen of hoeven te worden beperkt. Juist door het nemen van risico's worden doelen bereikt. Accepteren Opzettelijk najagen Totale acceptatie Beheersen Omgaan met risico vereist aanpassing van bijvoorbeeld: Organisatie Mensen en vaardigheden Procedures Systemen Organisatiecultuur Financieren van consequenties Hou rekening met onzekerheid Vemiijden staken activiteiten Desinvesteren Doelen veranderen Schaal verkleinen Overdragen Verzekeren Delen (joint ventures, partnerships) Diversificatie / spreiden Een korte toelichting per strategie: 1. Overdragen of verminderen. Door het risico af te dekken door een verzekering of het beleid dat een risico met zich meebrengt, uit te laten voeren door een andere betrokken partij. Deze neemt daarbij ook de financiële risico's over; 2. Vermijden. Dit houdt in dat het beleid of de activiteit waar een risico door ontstaat, wordt beëindigd, op een andere manier wordt vorm gegeven of geen beleid gestart wordt dat een expliciet risico met zich meebrengt. 3. Beheersen: Het nemen van maatregelen om de kans dat een risico zich voordoet te verkleinen. Door werkprocessen kwalitatief vorm te geven worden m.n. bedrijfsvoeringrisico's vermeden 4. Accepteren. Als een risico niet wordt vermeden, verminderd, overgedragen of kan worden beheerst, wordt een risico geaccepteerd. Een eventuele financiële schade moet kunnen worden opgevangen door de weerstandscapaciteit. Dit betekent niet dat het risico niet beïnvloedbaar is en daarom maar geaccepteerd moet worden. Het betekent dat het risico op dit moment geaccepteerd wordt en niet op een of andere wijze is afgedekt. In deze categorie is het noodzakelijk om de actualiteit van het risico nauwlettend te volgen. Om die reden wordt in het overzicht gesproken over het najagen van het risico. Risicobeheersing is vaak een mix van bovenstaande strategieën. 9

10 Het voorgaande maakt duidelijk dat een verband bestaat tussen bestaande risico's, de mate waarin deze kunnen worden beheerst, vermeden of overgedragen en het weerstandsvermogen Bewaken en monitoren Als sluitstuk van het proces is niet alleen belangrijk of de juiste maatregel is gekozen en is toegepast maar te bewaken en te toetsen dat de gekozen maatregel het gewenste effect heeft (monitoren). Indien een maatregel niet het gewenste effect heeft kan worden bijgestuurd Structurele inpassing in het beleid Via bovenstaand proces van identificatie, analyse en beoordeling en beheersing van risico's is het grootste deel, van wat de gemeente Roermond onder risicomanagement verstaat, benoemd. Bovenstaande stappen dienen ook een structurele plek te krijgen in de bestuurlijke en ambtelijke processen. 1. Deze nota is het ijkpunt voor de verplichte paragraaf weerstandsvermogen in de planning & control cyclus. In de programmabegroting, bestuursrapportages en de gemeentelijke jaarrekening wordt aandacht geschonken aan de weerstandscapaciteit, risico's en weerstandsvermogen van de gemeente. De koppeling met de P&C cyclus wordt in hoofdstuk 6 verder uitgewerkt; 2. In het format voor B&W- en raadsvoorstellen is op dit moment een risicoparagraaf opgenomen. Tijdens de verdere invoering van risicomanagement zal nader worden onderzocht in hoeverre de risicoparagraaf aanpassing behoefd, zodat mogelijke risico's, de beoordeling ervan en relevante beheersmaatregelen nadrukkelijker bekend zijn bij besluitvorming. Als ambitie wordt ingezet op de ontwikkeling naar een (organisatiebreed) strategisch risicomanagement. Risicomanagement wordt daarmee eveneens een hulpmiddel voor het verbeteren van de bedrijfsvoering van de organisatie. Als eerste zal daarbij worden ingezet op het ontwikkelen van bewustwording bij alle betrokken partijen. 10

11 4. Reserves en voorziening 4.1 Onderscheid reserves en voorzieningen Het belangrijkste verschil is dat reserves behoren tot het eigen vermogen, de voorzieningen tot het vreemd vermogen. Naast de algemene reserve bestaan bestemmingsreserves. De gemeenteraad stelt deze reserves in, kan hierover beschikken of de bestemming wijzigen. Hieronder treft u op hoofdlijn de definities van reserves en voorzieningen aan. Voor het totale kader verwijzen wij naar de 'Nota passiva Gemeente Roermond'. 4.2 Definitie reserves De reserves zijn vermogensbestanddelen die behoren tot het eigen vermogen. Bedrijfseconomische gezien zijn reserves vrij te besteden, de gemeenteraad kan aan bepaalde resen/es een bestemming geven. Deze bestemming is door de gemeenteraad altijd heroverweegbaar (voor zover hiervoor nog geen verplichtingen zijn aangegaan). De reserves mogen niet worden aangewend ter afdekking van structurele tekorten. Aanwending ten behoeve van incidentele tekorten is wel toegestaan. Volgens artikel 43 BBV zijn de volgende reserves te onderscheiden: a. de algemene reserve; b. bestemmingsreserves die dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, maar die niet specifiek besteed hoeven te worden; c. overige bestemmingsreserves. 4.3 Definitie voorzieningen De voorzieningen zijn vermogensbestanddelen die behoren tot het vreemd vermogen. Een voorziening is gekoppeld aan een claim of verplichting. Voorzieningen mogen niet worden aangewend ter afdekking van structurele tekorten. De raad stelt de voorzieningen in en besluit tot dotaties daarin, via de vaststellingen in de programma's. De raad heeft daarbij weinig ruimte voor het maken van afwegingen, want voorzieningen hebben conform het BBV een verplichtend karakter. Volgens artikel 44 BBV zijn de volgende voorzieningen te onderscheiden: 1. Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkenwijs is te schatten; c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden. 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijkse terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. 11

12 4.4 Functie van reserves m.b.t. het weerstandsvermogen Bufferfunctie De bufferfunctie is de belangrijkste functie van het eigen vermogen van gemeenten, deze middelen kunnen worden ingezet om tegenvallers op te vangen. Reserves (voorzover hiervoor geen verplichtingen zijn aangegaan) zijn daarom beschikbare middelen om risico's (tegenvallers) af te dekken. Reserves maken deel uit van de weerstandscapaciteit van de gemeente. In hoofdstuk 5 worden de begrippen weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en de relatie met risicomanagement verder uitgewerkt.

13 5 Weerstandsvermogen 5.1 Definitie weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. De weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijl<tieden waarover de gemeente besctiil<t of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. Alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Het weerstandsvermogen is te definiëren als "het vermogen van de gemeente om nietstructurele risico's op te kunnen vangen om de gemeentelijke taken te kunnen voortzetten". Schematisch kan het weerstandsvermogen als volgt worden weergegeven: RISICO'S Weerstandscapaciteit Samenloop van risico's ~l \ yy//w^/// ' I I T. \ A Flexibiliteit Weerstandsvermogen Bij weerstandsvermogen gaat het dus om de mate waarin een gemeente in staat is om middelen vrij te maken om substantiële tegenvallers op te vangen, zonder haar hele beleid te hoeven wijzigen. De omvang van de risico's die de gemeente loopt verkleint dit weerstandsvermogen. Daarom is het van belang een inventarisatie te maken van de specifieke risico's van de gemeente, de kans van voorkomen en de financiële impact hiervan. Andersom kan dit ook betekenen dat de gemeente, gelet op de omvang van de (bewust) gelopen risico's de weerstandscapaciteit verhoogd. Het weerstandsvermogen, de weerstandscapaciteit en de daarmee samenhangende risico's worden uitgedrukt in geld. 5.2 Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn te dekken. Bij de weerstandscapaciteit kan onderscheid worden gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Dit wordt gedaan om inzicht te bieden in de duurzaamheid waarmee tegenvallers kunnen opvangen Incidentele weerstandscapaciteit Met incidentele weerstandscapaciteit wordt bedoeld het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van de taken. 13

14 5.2.2 Structurele weerstandscapaciteit De structurele weerstandscapaciteit heeft betrekking op middelen die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te kunnen vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken. Zowel bij de definitie van de incidentele als de structurele weerstandscapaciteit wordt uitgegaan van een ongewijzigde voortzetting van gemeentelijke taken. Bestemmingsreserves vormen in deze een bijzondere categorie. Bestemmingsreserves zijn door de raad voor een specifiek doel gereserveerde middelen. Zolang de raad de bestemming kan veranderen is er sprake van een vrij aanwendbare (bestemmings)reserve en kan de reserve worden gezien als een component van de weerstandscapaciteit Componenten weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit is opgebouwd uit de volgende componenten: Weerstandscapaciteit van het vermogen: a. Algemene reserve (incidenteel); b. Stille reserves (incidenteel); c. Bestemmingsreserves (incidenteel). Weerstandscapaciteit binnen de exploitatie: d. (Onbenutte) belastingcapaciteit (structureel); e. Ombuigingsvermogen (incidenteel en structureel); f. Ruimte op de begroting (Incidenteel en structureel). Ad a. Algemene reserve De algemene reserve (buffervermogen) wordt gerekend tot de vrij besteedbare reserves en kan daarom tot de beschikbare weerstandscapaciteit worden gerekend. Door de gemeente Roermond wordt een minimum grens gehanteerd van 10 miljoen (raadsbesluit 2011/043/2), De berekeningsmethodiek voor het bepalen van de algemene reserve ligt vast in de nota passivabeleid. Bij de begroting 2013 is uitgegaan van een algemene reserve van 10,2 miljoen. Ad b. Stille reserves Er is sprake van stille reserves als de marktwaarde van de bezittingen (activa) de boekwaarde daarvan overstijgt. Het kan hier zowel gaan om vaste activa (panden) en financiële activa (aandelenkapitaal) als om rechten. Voorwaarde voor het opvoeren van deze stille reserves in de weerstandscapaciteit is dat de activa direct verkoopbaar moeten zijn indien de gemeente dit zou willen. Zo is vrije verkoop van onroerend goed niet aan de orde als de gebouwen worden gebruikt voor eigen huisvesting. Ad c. Bestemmingsreserves Zoals gesteld vormen de bestemmingsreserves een bijzondere component van de gemeentelijke weerstandscapaciteit Door de raad zijn bestemmingsreserves ingesteld voor een specifiek doel. Afhankelijk van de financiële positie van de gemeente kan de gemeenteraad besluiten om de bestemming van deze geoormerkte reserve te laten vervallen (voor zover hiervoor nog geen externe verplichtingen zijn aangegaan). Hiermee komt deze (bestemmings)reserve (of een deel ervan) vrij als algemeen aanwendbare reserve en wordt deze meegeteld als onderdeel van de weerstandscapaciteit. Add. (Onbenutte) belastingcapaciteit De omvang van de onbenutte belastingcapaciteit is de ruimte tussen de feitelijke opbrengst uit het totaal van de OZB, de rioolrechten en de afvalstoffenheffing enerzijds en de opbrengst die de gemeente maximaal (o.b.v. de artikel 12 normstelling) zou mogen vragen. Om de onbenutte belastingcapaciteit aan te kunnen spreken is besluitvorming door de gemeenteraad noodzakelijk. Ad e. Ombuigingsvermogen Het ombuigingsvermogen van de gemeente wordt in sterke mate bepaald door het karakter van de uitgaven waartoe de gemeente zich verbonden heeft. Het afbouwen van structurele uitgaven vergt tijd en inspanning ten behoeve van besluitvorming en uitwerking. Denk hierbij aan meerjarige subsidieverplichtingen. 14

15 Incidentele uitgaven hoeven niet omgebogen te worden aangezien zij per definitie maar eenmalig zijn. Ad f. Ruimte op de begroting Hiermee worden de posten in de begroting bedoeld die in noodgevallen ingezet kunnen worden voor het opvangen van risico's. Het meest bekende voorbeeld is de post onvoorzien. Formeel kent de gemeente deze post, de omvang ervan is zeer beperkt. Flexibiliteit is voor de gemeentelijke weerstandscapaciteit van belang, dit is het vermogen van de gemeente en de snelheid waarmee stille reserves (bv verkoop onroerend goed), beleidsombuigingen en andere maatregelen vorm kan geven. 5.3 Bepaling weerstandsvermogen Weerstandsvermogen is de relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico's. Het is niets meer dan het afzetten van de risicobedragen tegen de aanwezige reserves en ruimte in de begroting, is het weerstandsvermogen te laag, dan is het zaak de weerstandscapaciteit op te hogen of de risicobedragen omlaag te brengen. Het weerstandsvermogen is als volgt te berekenen: Ratio weerstandsvermogen = Beschikbare weerstandscapaciteit Benodigde weerstandscapaciteit (= max. of min. risicobedrag) De benodigde weerstandscapaciteit is de noodzakelijke buffer die de gemeente nodig heeft om de lopende risico's af te dekken. De door de gemeente gewenste ratio is 1,0. Als blijkt dat de ratio < 1 wordt dan kan de gemeente kiezen om: de beschikbare weerstandscapaciteit te verhogen of risico's af te bouwen. Hierdoor stijgt de ratio. Om de ratio voor het weerstandsvermogen te kunnen beoordelen, wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel die in samenwerking tussen het NAR en de Universiteit van Twente is opgesteld. Deze ratio geeft de norm voor het weerstandsvermogen aan. Een uitkomst van 1,0 betekent dat de organisatie precies genoeg geld heeft om de risico's financieel af te dekken. Tabel waardering weerstandsvermogen Ratio weerstandsvermogen Waardering >2,0 Uitstekend 1,4 < 2,0 Ruim voldoende 1,0 < 1,4 Voldoende 0,8 < 1,0 Matig 0,6 < 0,8 Onvoldoende <0,6 Ruim onvoldoende Het hierboven geschetste weerstandvermogen is een momentopname, in deze turbulente tijd volgen ontwikkelingen elkaar snel op. Om een goed beeld te houden is het noodzakelijk periodiek aandacht te schenken aan de feitelijke ontwikkeling van deze ratio. Het gemeentelijke beleid is toekomstgericht. De risicocomponenten uit het gemeentelijke beleid zijn leidend voor de omvang van het benodigde- en de beschikbare weerstandscapaciteit. Deze venwachtingen vragen om een periodieke toetsing met de werkelijke ontwikkelingen. 15

16 6 Inbedding in P&C cyclus Volgens de aangepaste Financiële Verordening wordt de (bijgestelde) nota weerstandsvermogen tenminste eenmaal in de vier jaar door het college ter behandeling en vaststelling aan de raad aangeboden. Jaarlijks wordt aan de raad gerapporteerd. Dit gebeurt aan de hand van de volgende stukken: 1 Jaarverslag en begroting in de paragraaf weerstandsvermogen van het jaarverslag en de begroting komt het volgende aan bod: Een inventarisatie van de beschikbare weerstandscapaciteit De resultaten van de periodieke actualisatie van het risicoprofiel, inclusief de kwantificering van de risico's. Het gaat hier om de risico's die van belang zijn voor het weerstandvermogen. Voor het jaarverslag vindt een uitgebreide inventarisatie plaats. Voor de begroting wordt deze geactualiseerd met de belangrijkste wijzigingen. De beoordeling van het weerstandsvermogen. 2 Bestuursrapportage In de bestuursrapportage wordt over ontwikkelingen in de belangrijkste risico's gerapporteerd aangevuld met eventueel nieuw ontstane risico's. In het kader van de doorontwikkeling zal de huidige systematiek van de bestuursrapportage verder worden uitgewerkt. 3 Tussentijdse rapportage Bij ingrijpende veranderingen, (bv gewijzigde wetgeving in combinatie met een overdracht van taken of ombuigingen), en grote ingrijpende projecten dient het college na te gaan wat de belangrijkste risico's zijn en hierover de raad te informeren zodat zij op de hoogte is van de risico's die de doelbereiking van het beleid in de weg staan. Alle binnen de gemeente geïdentificeerde risico's zijn verzameld in de Groslijst Risicoinventarisatie. Naast het kwantificeren van risico's (waarbij een inschatting wordt gemaakt van de Ions dat een risico optreedt alsmede van het effecf (de gevolgen) van het risico) is hierin een opsomming gegeven van genomen beheersmaatregelen. Deze maatregelen hebben tot doel de kans dat het risico zich voordoet te verkleinen of de effecten van het risico te verminderen. De belangrijkste risico's hieruit (in financiële zin of met het hoogste afbreukrisico) worden opgenomen in de weerstandsparagraaf van de begroting en jaarrekening of de bestuursrapportage. Niet in alle gevallen is het raadzaam om alle geselecteerde risico's zonder meer in de paragraaf weerstandsvermogen van de programmabegroting op te nemen. Het inschatten van een toe te kennen bedrag aan een schadeclaim kan worden opgevat als toegeven aan de aansprakelijkheid of kan leiden tot een hogere schadeclaim dan oorspronkelijk zou worden ingediend. Uit strategische overwegingen kan het van belang zijn een risico algemeen te omschrijven of niet op te nemen in de paragraaf weerstandsvermogen. Wel is het van belang dat de raad inzicht heeft in deze risico's. Daarom kan de raad inzage krijgen in de totale lijst met risico's. 16

17 7 Kaders voor het weerstandsvermogen en risico's In deze paragraaf worden de kaders voor het beleid over het weerstandsvermogen en risico's zoals in deze nota beschreven gerecapituleerd: Kader 1: Doelstelling De doelstelling van de nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen is om bewuster om te leren gaan met risico's, deze meer systematisch in beeld te brengen en waar mogelijk beter te beheersen. Door de weerstandscapaciteit af te zetten tegen het verwachte financiële gevolg van alle risico's, kan bij een bestuurlijke integrale afweging, met behulp van de gewenste ratio weerstandsvermogen, een betere afweging worden gemaakt. De gemeente Roermond streeft naar een ratio weerstandsvermogen van minimaal 1,0. Kader 2: Definities Een risico is een Ions op liet optreden van een gebeurtenis met een bepaald gevolg dat een positief of negatief effect (= schade) kan veroorzaken. De kans dat een gebeurtenis zich voordoet en de mate waann het gevolg zich voordoet zijn onzeker Risicomanagement is een systematisch en cyclisch proces om (negatieve) risico's te identificeren, te analyseren en te beoordelen; op basis hiervan maatregelen te nemen en te evalueren. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: c. De weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; d. Alle risico's waan/oor geen maatregelen zijn getroffen en die van matenële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Kader 3: Risicoprofiel De gemeente Roermond moet geen risicomijdende gemeente zijn. Het te lopen risico moet aanvaardbaar zijn voor het doel. Centraal hierbij staat een goede afweging tussen de doelstelling van het te voeren gemeentelijke beleid en de hierbij te lopen risico's. Risicomanagement is succesvol als de continuïteit van het gemeentelijke beleid langdurig niet wordt verstoord. De risico's worden steeds vanuit de doelen van een programma, organisatie(deel) of project geïnventariseerd. Daarmee staat in onze opvatting risicomanagement nadrukkelijk in het teken van het realiseren van de doelstellingen van het gemeentelijke beleid. Risicomanagement mag niet leiden tot een overdaad aan nieuwe regels en procedures maar moet juist stimuleren dat ruimte bestaat voor een transitie van 'onbewust risico lopen' naar 'bewust risico nemen'. Deze transitie is te zien als een groeiproces en zal enige jaren in beslag nemen. Kader 4: Rollen en verantwoordelijkheden De gemeenteraad is verantwoordelijk voor de kaderstelling en toetst vanuit de controlerende rol de uitvoering door het college. Als uitvoerder van het gemeentelijke beleid en als eindverantwoordelijke voor de gemeentelijke organisatie is het college primair eigenaar van risico's. Hoewel het college eindverantwoordelijke is, zijn sectordirecteuren en afdelingshoofden verantwoordelijk voor de risico's binnen hun sector of programmaonderdelen en zijn daarmee ambtelijk eigenaar van het risico. De verantwoordelijkheid voor bedrijfsvoeringsrisico's ligt eveneens bij de ambtelijke organisatie. Kader 5: Als onderdeel van de gemeentelijke financiële verordening wordt het beleid ten aanzien van risicomanagement één keer in de vier jaar door de raad geëvalueerd en opnieuw vastgesteld. Kader 6: Risicomanagement is als proces onderdeel van de Planning & Controlcyclus. 17

18 Bijlagen A. Begrippenlijst Artikel 12-norm De artikel 12-norm is gebaseerd op artikel 12 Financiële-verhoudingswet Hierin staat dat gemeenten die in de financiële problemen raken, een aanvraag kunnen indienen voor extra steun uit het gemeentefonds. Deze norm wijzigt jaarlijks. BBV Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Het BBV omvat voorschriften voor de inrichting van de begroting en de jaarverslag. Genormeerde uitgavenniveau Dit bedraagt de algemene uitkering + verfijningen + normbedrag OZB-capaciteit. Open eind regeling Open eind regelingen zijn regelingen waarbij geen budgettair plafond is toegekend en waarbij aanvragers recht hebben op een geldelijke bijdrage van de overheid indien zij voldoen aan de in de regeling vastgelegde criteria. Rechtmatigheid Met rechtmatigheid wordt "in overeenstemming met relevante wet- en regelgeving" bedoeld. Rechtmatigheid heeft dus te maken met het naleven van relevante wet- en regelgeving. De weten regelgeving heeft ook invloed op de inrichting van de interne controle- en beheersprocessen en zal dus moeten worden vertaald naar beheersingsmaatregelen, gericht op het doel om het risico dat de regels niet worden nageleefd te beperken. Dergelijke regels hebben ook bijvoorbeeld ook betrekking op de administratie en het (financiële) beheer van vermogenswaarden. Risico De kans op het optreden van een gebeurtenis, die (negatief) gevolg voor de gemeente met zich mee kan brengen. Risicoanalyse Risicoanalyse is het op systematische wijze inzicht krijgen in de factoren die de realisatie van de beleidsdoelstellingen in de weg kunnen staan. Risicomanagement Risicomanagement is een hulpmiddel om op een gestructureerde en expliciete manier risico's in kaart te brengen, te evalueren en door er pro-actief mee om te gaan, ze beter te beheersen. Risicomanagement is gebaseerd op het maken van risicoanalyses. Risicoprofiel Het risicoprofiel is de basis voor het berekenen van het weerstandsvermogen. Het wordt gevormd door een inventarisatie van de risico's. Risicosimulatie Een risicosimulatie is gebaseerd op de kansverdeling waarmee een risico kan optreden en een kansverdeling van de gevolgen. NAR Nederlands adviesbureau voor risicomanagement. Het NAR is een onafhankelijk adviesbureau gespecialiseerd in dienstverlening op het gebied van risicomanagement. Verwachtingswaarde Het meest waarschijnlijke financiële gevolg als het betreffende risico zich voordoet. 18

19 Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten te dekken. Het gaat om die middelen waarmee tegenvallers bekostigd kunnen worden. Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico's. Als formule: Ratio weerstandsvermogen = Weerstandscapaciteit Risicobedrag 19

20 B. Wettelijke bepalingen Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten Artikel 9 BBV 1. In de begroting worden in afzonderlijke paragrafen de beleidslijnen vastgelegd met betrekking tot relevante beheersmatige aspecten, alsmede tot de lokale heffingen. 2. De begroting bevat ten minste de volgende paragrafen, tenzij het desbetreffende aspect bij de provincie onderscheidenlijk gemeente niet aan de orde is: a. lokale heffingen; b. weerstandsvermogen; c. onderhoud kapitaalgoederen; d. financiering; e. bedrijfsvoering; f. verbonden partijen; g. grondbeleid. Artikel 11 BBV 1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. 2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste: a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; b. een inventarisatie van de risico's; c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's. Artikel 42 BBV 1. Het eigen vermogen bestaat uit de reserves en het resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening. 2. Het in het eerste lid bedoelde resultaat wordt afzonderlijk opgenomen als onderdeel van het eigen vermogen. Artikel 43 BBV 1. In de balans worden de reserves onderscheiden naar: a. de algemene reserve; b. bestemmingsreserves die dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht maar die niet specifiek besteed hoeven te worden; c. overige bestemmingsreserves. 2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan provinciale staten respectievelijk de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Artikel 44 BBV 1. Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te venwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden. 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijkse terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. 20

21 Gemeentewet Artikel 212 Gemeentewet 1. De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede de regels voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast Deze verordening dient te waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. 2. De verordening bevat in ieder geval: a. regels voor waardering en afschrijving van activa; b. grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en van tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b, alsmede, voorzover deze wordt geheven, voor de heffing bedoeld in artikel van de Wet milieubeheer; c. regels inzake de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, alsmede inzake de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, daaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening. Financiële-verhoudingswet Artikel 12 FVW 1. Onze Ministers kunnen, op aanvraag van een gemeente, aan de gemeente over een uitkeringsjaar een aanvullende uitkering verlenen. 2. Een aanvullende uitkering wordt slechts verleend indien de algemene middelen van de gemeente aanmerkelijk en structureel tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien, terwijl de eigen inkomsten van de gemeenten zich op een redelijk peil bevinden. 3. Onze Ministers kunnen voorschriften verbinden aan het besluit tot verlening van een aanvullende uitkering. 4. Onze Ministers kunnen een verleende aanvullende uitkering verminderen of intrekken indien: a. de financiële positie van de gemeente verbetert; b. de gemeente in strijd handelt met een wettelijk voorschrift dat betrekking heeft op de aanvullende uitkering, of met een voorschrift dat aan het besluit tot verlening van e aanvullende uitkering is verbonden. ' 5. De gemeente die een aanvullende uitkering heeft aangevraagd, of waaraan een aanvullende uitkering is verleend, neemt maatregelen ter verbetering van haar financiële positie. 21