De optimale wijze om vermogensrendementen te belasten

Transcriptie

1 De optimale wijze om vermogensrendementen te belasten Een onderzoek naar de mate waarin de Nederlandse belasting van vermogensrendementen aan de standaarden en uitdagingen van de 21 ste eeuw voldoet Naam: Rick Kamps ANR: Examencommissie: Prof. Dr. A.C. Rijkers L.W.D. Wijtvliet MSc Studierichting: Fiscale Economie

2 Inhoudsopgave Inleiding 2 Hoofdstuk 1 De Mirrlees Review Het Meade Report Mirrlees Tax by Design De verschillende tijden om te belasten De optimale situatie volgens Tax by Design Conclusie 14 Hoofdstuk 2 De Optimale Belastingtheorie From Optimal Tax Theory to Tax Policy Problemen bij optimale belastingtheorieën Belastingtheorieën met betrekking tot vermogensinkomsten De belastingtheorie van Tax by Design Conclusie 25 Hoofdstuk 3 Piketty s Capital in the Twenty-First Century De Data Piketty s Fundamental Laws of Capitalism Piketty s conclusie, een vermogensbelasting Commentaar op Capital in the Twenty-First Century Belasting als kostenpost Conclusie 40 Hoofdstuk 4 Recente lessen voor box Het Nederlandse systeem van belasting op vermogen Lessen uit de Mirrlees Review Lessen uit de optimale belastingtheorie Lessen uit Piketty s Capital in the Twenty-First Century De invloed van deze lessen op box 3 48 Hoofdstuk 5 Conclusie en aanbeveling Conclusie Aanbeveling 51 Literatuurlijst 53 1

3 Inleiding Met de invoering van de Wet inkomstenbelasting 2001 werd de Wet op de vermogensbelasting ingetrokken en werd het vermogen, dat niet in box 1 of 2 valt, alleen nog belast met een vermogensrendementsheffing in box 3. Het Nederlandse belastingstelsel kent nu dus geen vermogensbelasting meer. Terwijl in de Wet inkomstenbelasting 1964 de heffing ook over de vermogensinkomsten werd geheven toen de Wet op de vermogensbelasting 1964 gold. De Wet IB 2001 gaat uit van een fictief rendement van 4% en belast dit tegen een tarief van 30%. Effectief wordt men in box 3 dus voor 1,2% belast over de waarde van het vermogen groter dan de belastingvrije voet. Er is hier dus beperkt sprake van een progressief tarief en buiten het heffingsvrije deel van een proportioneel tarief. 2 De belasting over een fictief rendement betekent dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen winst, geen winst en verlies. Hierdoor kan er sprake zijn van grote onbelaste vermogensgroei als er grote winsten worden behaald op het vermogen in box 3. Belasten naar een fictief rendement kent ook voordelen. Een van deze voordelen is de relatief simpele toepasbaarheid. Het fictieve rendement kan eenvoudig en snel worden berekend zodat de verschuldigde belasting gemakkelijk te berekenen is voor de belastingplichtige en ook eenvoudig te controleren is voor de Belastingdienst. Dit betekent dus dat het een goedkope regeling is en hoewel dit niet het belangrijkste criterium behoort te zijn, is het wel belangrijk dat een regeling uitvoerbaar is. In deze scriptie wordt onderzocht of de vermogensrendementsheffing die de Nederlandse belastingwet kent, voldoet aan de standaarden en uitdagingen van de 21 ste eeuw. Dit gebeurt onder meer door te kijken naar het draagkrachtbeginsel en het belasten naar lifetime inkomen. Het is echter lastig om volledig aan alle beginselen en principes te voldoen. De redenen hiervoor kunnen bijvoorbeeld politiek of economisch zijn. Of simpelweg dat de belastingen een te grote administratieve last voor zowel de fiscus als de belastingplichtigen zouden vormen. De inkomstenbelasting is gebaseerd op het draagkrachtbeginsel. Dit beginsel houdt in dat er in de inkomstenbelasting rekening wordt gehouden met het vermogen van de belastingplichtige om te betalen. De belastingplichtige wordt dus belast naar zijn vermogen om bij te dragen aan de collectieve uitgaven van de overheid. Binnen box 1 wordt dit vertaald in een progressief tarief, hier wordt met schijven gewerkt. 3 Box 2 is over het algemeen proportioneel. 4 En in box 3 is, zoals eerder aangegeven, sprake van Benthamse progressie. Het draagkrachtbeginsel is een juridisch beginsel dat gebaseerd is op rechtvaardigheid. Vanuit economisch standpunt kan men het principe om op lifetime basis te belasten aanhalen. Dit principe 1 In Nederland werd tot en met 2000 een vermogensbelasting geheven van 0,7% over het vermogen op 1 januari van elk jaar na aftrek van de schulden en het vrijgestelde deel. 2 Door het vrijgestelde deel is er sprake van Benthamse progressie. Dit betekent dat het vrijgestelde deel ervoor zorgt dat belastingplichtigen met een lager vermogen een lager effectief tarief betalen. (Bij een vrijstelling van betaalt iemand met een vermogen van , 0% belasting terwijl iemand met een vermogen van een belasting van 0,6% betaalt. Iemand met een vermogen van betaalt 0,9% enzovoort) 3 Artikel 2.10 wet inkomstenbelasting Artikel 2.12 wet inkomstenbelasting Hier wordt men in 2014 belast over 22% van het inkomen tot en met euro en 25% over het resterende bedrag. Normaal is dit 25% over het totale bedrag, maar dit is in 2014, net als in 2007, voor de eerste euro verlaagd naar 22%. 2

4 staat ook in de Mirrlees Review centraal. Belasten op lifetime basis houdt in dat men belast dient te worden over het inkomen en rendement dat over het hele leven wordt gerealiseerd. Aangezien men niet ieder jaar hetzelfde zal verdienen, betekent de progressie in de drie boxen dat de huidige inkomstenbelasting hier vaak niet aan voldoet. Vanuit het lifetime principe zou een vlaktaks 5 dan ook beter passen. De vraag is echter of dit wenselijk is, want bij een vlaktaks met een lage belastingvrije voet wordt er minder herverdeeld. Daarnaast zorgt een hoge belastingvrije voet dat niet meer voldaan wordt aan het principe om te belasten naar lifetime inkomen, aangezien niet iedereen deze optimaal zal kunnen gebruiken. Dit komt bijvoorbeeld door het later instappen op de arbeidsmarkt door het volgen van een studie. Als oplossing hiervoor werd in het Meade Rapport al een progressieve consumptiebelasting aangeraden, maar zoals later in dit onderzoek zal blijken, is dit lastig in te voeren en is ook het consumptiepatroon van burgers niet over hun hele leven gelijk. In de Mirrlees Review proberen de auteurs het Britse belastingstelsel zo neutraal mogelijk te maken, ook met betrekking tot vermogensinkomsten. Daarnaast nemen de auteurs het standpunt in dat een universele consumptiebelasting onhaalbaar is. Naast het principe om te belasten naar lifetime inkomen en het draagkrachtbeginsel zal er nog vanuit een ander economisch standpunt naar het belastingstelsel worden gekeken, namelijk vanuit de optimale belasting theorie. Deze theorie beschrijft hoe belastingen geoptimaliseerd kunnen worden om zo economische verstoringen te minimaliseren. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan het onaantrekkelijk worden van het verrichten van arbeid bij bepaalde inkomens en bepaalde ongelijkheden tussen vermogens- en arbeidsinkomsten. De optimale belasting theorie zal duidelijkheid verschaffen over de economische wenselijkheid van een belasting op vermogensrendementen. Als basis om ons belastingstelsel te onderzoeken wordt uitgegaan van Tax by Design. Dit is het eindrapport van de Mirrlees Review. Wat een onderzoek onder leiding van Sir James Mirrlees is. Hierin wordt er naar het belastingstelsel van het Verenigd Koninkrijk gekeken vanuit een economisch perspectief. Daarnaast controleert men belastingmethodes aan het lifetime principe om het belastingstelsel zo neutraal mogelijk te maken. Het onderzoek van Mirrlees is de opvolger van het oudere Meade Report. 6 Voor de optimale belasting theorie wordt gesteund op het boek van Boadway. Hij heeft in zijn boek From Optimal Tax Theory to Tax Policy een overzicht gecreëerd van verschillende optimale belasting theorieën. Daarnaast worden de data uit Piketty s boek Capital in the Twenty-First Century gebruikt en wordt zijn conclusie besproken. Piketty is voorstander van een wereldwijde progressieve jaarlijkse vermogensbelasting. Hij stelt dat een progressieve vermogensbelasting de fiscale uitvinding van de 21 ste eeuw kan zijn. Door de tegenstrijdigheden van fiscale en economische principes en standpunten over hoe een belastingstelsel er hoort uit te zien, is het onmogelijk om een perfect belastingstelsel te maken. In deze scriptie zullen verschillende mogelijkheden de revue passeren en zal ik op het einde aangeven wat mij de beste oplossing lijkt. Dit zal gebeuren aan de hand van de volgende onderzoeksvraag: Voldoet de Nederlandse belasting van vermogens en vermogensinkomsten aan de standaarden en uitdagingen van de 21 ste eeuw en zijn hier verbeteringen in mogelijk?. 5 Een vlaktaks houdt in dat er tegen één tarief wordt belast, de schijven uit box één zouden hierbij dan vervangen worden met één vast tarief. Er zal echter wel nog steeds sprake zijn van een Benthamse progressie aangezien een vlaktaks gepaard gaat met een belastingvrije voet. 6 J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, preface p. v. 3

5 Het onderzoek bevindt zich dus vooral in box 3, maar zal soms iets breder zijn. Dit komt omdat het belangrijk is naar het belastingstelsel als een geheel te kijken om te kunnen zien wat de invloed ervan op de economie van een land is. De hoofdstukken zijn als volgt ingedeeld. In hoofdstuk 1 zal op de relevante onderwerpen voor dit onderzoek uit Mirrlees Tax by Design worden ingegaan. Hierbij worden de verschillende wijzen om vermogensinkomsten te belasten behandeld en zal kort op de conclusies uit het Meade rapport worden ingegaan. Hoofdstuk 2 zal de optimal tax theory beslaan waarbij als uitgangspunt Boadways overzicht van theorieën wordt gebruikt. In hoofdstuk 3 wordt Piketty s boek Capital in the Twenty-First Century besproken en zijn verzamelde data geanalyseerd. Hieruit volgt welke uitdagingen, met betrekking tot het belastingbeleid, zich tegenwoordig voordoen en het belastingbeleid waarmee Piketty deze uitdagingen wil oplossen. Daarna volgt in hoofdstuk 4 een overzicht van de lessen die uit voorgaande hoofdstukken getrokken kunnen worden en hoe deze lessen op Nederland van toepassing zijn. Hoofdstuk 5 sluit af met de conclusie en zal een aanbeveling met betrekking tot de belasting van vermogen en vermogensinkomsten bevatten. 4

6 Hoofdstuk 1 De Mirrlees Review In 1978 is door een comité onder leiding van J.E. Meade het rapport genaamd Tax Structure and Reform of Direct Taxation geschreven. Dit is beter bekend als het Meade Report. In dit rapport werd het Britse belastingstelsel onder de loep genomen en werd het systeem in die tijd al beschreven als ingewikkeld en inconsistent. Nadat het Meade rapport was uitgebracht, werd het door de belastingwetgever dan ook veelal als leidraad voor het maken van belastingen gebruikt. Zoals in de volgende paragraaf zal blijken, is niet alles uit het Meade rapport doorgevoerd. In dit rapport was men bijvoorbeeld groot voorstander van een universele consumptiebelasting, waar de overheden uiteindelijk niets mee hebben gedaan. In 2012, ruim drie decennia later, kwam het Institute for Fiscal Studies (IFS) met een nieuw onderzoek, onder leiding van Mirrlees. Dit onderzoek heet de Mirrlees Review en hierin is opnieuw het Britse belastingstelsel onder de loep genomen. Op het einde van dit onderzoek heeft men een eindrapport uitgebracht genaamd Tax by Design. Er wordt getracht om opnieuw verbeterpunten te achterhalen en aan te kaarten. Een belangrijk uitgangspunt in dit rapport is dat naar de effectiviteit van het volledige stelsel dient te worden gekeken en niet slechts naar onderdelen. 7 Een van de bevindingen was dan ook dat het belastingstelsel veel te veel op zichzelf staande wetten bevat. Dit maakt het belastingstelsel erg inefficiënt. De auteurs merken op dat door veranderingen binnen de samenleving een belastingstelsel dat voorheen ideaal was, niet langer ideaal hoeft te zijn. Het is dus belangrijk dat er regelmatig gecontroleerd wordt of het belastingstelsel nog optimaal is. In Tax by Design worden de belastingwetten vanuit een economisch standpunt bekeken en wordt zo min mogelijk aandacht besteed aan zaken met een politieke tint. 8 Er wordt dus alleen betoogd wat vanuit economisch standpunt het beste is en niet wat men vanuit een politiek standpunt vindt. Het belangrijkste doel van het boek is dan ook het creëren van een kader en aanwijzingen voor hervorming. 9 Belangrijk is dat dit zonder de opbrengsten te verminderen gebeurt en met ongeveer dezelfde herverdeling van inkomsten. De auteurs proberen dus welvaartsvoordelen te vinden door het belastingstelsel efficiënter te maken. Deze voordelen leveren ook meer overheidsinkomsten op voor zover de welvaartsvoordelen terug te zien zijn in een verhoging van het nationaal product. In dit hoofdstuk zal het eindrapport van het onderzoek onder leiding van Mirrlees, Tax by Design, naar voren komen na een korte kijk op de voorganger, het Meade rapport. Het Meade rapport wordt in paragraaf 1 behandeld. Hierna zal er in paragraaf 2 op het volledige rapport van Mirrlees, Tax by Design, worden ingegaan. Daarna wordt in paragraaf 3 op de verschillende tijden van belasten ingegaan die van invloed zijn op het belasten van vermogensinkomsten. In paragraaf 4 zal uiteengezet worden hoe de auteurs van Tax by Design de verschillende tijden van belasten uit paragraaf drie gebruiken om tot een efficiënt en effectief belastingstelsel te komen. In paragraaf 5 worden enkele conclusies met betrekking tot de belasting van vermogensinkomsten behandeld. 7 J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p. 3: De auteurs nemen geen standpunten in over hoe een land inkomen dient te herverdelen, maar bespreken wel de economische gevolgen hiervan. 9 J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p

7 1.1 Het Meade Report In het Meade rapport leest men dat het Britse belastingstelsel in die tijd op twee manieren een verstoring in de economie veroorzaakte. Enerzijds in de dubbele keuze tussen de inkomstenbelasting en de consumptiebelasting als heffingsgrondslag voor een directe belasting. Anderzijds in de wisselwerking tussen het belastingstelsel en het stelsel van sociale zekerheid. Bij de eerste verstoring doelden de schrijvers op de vele regelingen in de inkomstenbelasting welke karakteristieken vertonen van een consumptiebelasting. Als voorbeeld nemen zij de pensioenregelingen en investeringen binnen bedrijven. Deze regelingen zorgden er volgens de auteurs voor dat er sprake was van arbitrage mogelijkheden. 10 Met de wisselwerking tussen het belastingstelsel en het stelsel van sociale zekerheid doelden de schrijvers vooral op de armoedeval. Om deze verstoringen op te lossen, dienden er een aantal radicale veranderingen aan het belastingstelsel plaats te vinden. In het Meade rapport heeft men met name gekeken naar de volgende drie onderwerpen ten opzichte van het Britse belastingstelsel 11 : 1) Hoe de ongewenste gevolgen, zoals de armoedeval, van de belastingwet zijn op te lossen. Deze ongewenste gevolgen komen voort uit een grotendeels ongecoördineerde wisselwerking tussen het belastingstelsel en sociale zekerheid. 2) Of de heffingsgrondslag van de directe belastingen bij de inkomstenbelasting of consumptiebelasting moet liggen. 3) Welke soort belasting op vermogen gecombineerd dient te worden met eventuele hervormingen van de rest van de directe belastingen. Onderwerpen twee en drie zijn voor deze scriptie het meest relevant. In Tax by Design gaat hier ook de aandacht naar uit. Op onderwerp twee is de commissie van het Meade rapport bijna unaniem, op één rapporteur na, van mening dat er een consumptiebelasting hoort te zijn. Dit maakt het volgens de schrijvers makkelijker om met inflatie om te gaan en zou meer kansen en stimulans aan ondernemingen geven. Daarnaast zou een consumptiebelasting de rijken, welke veel uitgeven, zwaar belasten op consumptie-uitgaven. Met hierbij inbegrepen de uitgaven uit vermogen. 12 De auteurs zijn van mening dat een universele consumptiebelasting haalbaar is, maar dat het wel gepaard gaat met problemen bij de overgang en bij internationale migratie. Deze problemen achten de auteurs in het onderzoek wel te hebben opgelost. De transitie problemen zouden worden opgelost door alle bezittingen als geregistreerd te beschouwen. 13 Het immigranten probleem is volgens de schrijvers niet zo groot. Dit zou gemakkelijk opgelost kunnen worden met een krediet over hun huidige geregistreerde activa welke ze kunnen gebruiken als ze belast worden. Het gaat hier dus over een systeem dat lijkt op de step-up methode uit de wet IB Dit zorgt echter wel voor administratieve 10 J.E. Meade, The structure and reform of direct taxation: report of a committee, 1978, p J.E. Meade, The structure and reform of direct taxation: report of a committee, 1978, p J.E. Meade, The structure and reform of direct taxation: report of a committee, 1978, p J.E. Meade, The structure and reform of direct taxation: report of a committee, 1978, p De schrijvers betogen een systeem van geregistreerde en ongeregistreerde activa (het gaat hier niet om letterlijk geregistreerde activa) om een universele consumptiebelasting werkende te krijgen. Specifieke activa worden geregistreerd en alle ongespecificeerde activa blijft ongeregistreerd. Over de geregistreerde activa kan worden afgetrokken en bijgeteld terwijl alle ongeregistreerde goederen alleen bij aankoop worden belast. (p. 175). 6

8 kosten. Het emigranten probleem achten ze een stuk groter. Er doen zich hier twee problemen voor, enerzijds de berekening van een belasting bij emigratie en anderzijds de zekerheid van betaling. De schrijvers willen de belastbare som van de belastingplichtige berekenen aan de hand van de waarde van zijn geregistreerde activa ten tijde van emigratie met aftrek van: 14 1) De geïndexeerde waarde van zijn geregistreerde activa ten tijde van de introductie van de consumptiebelasting; 2) De geïndexeerde waarde van giften en/of legaten welke men heeft ontvangen sinds de dag van ingang en welke onderhevig waren aan overdrachtsbelasting en waarbij sprake was van geregistreerde activa; en 3) Als hij eerder immigrant was, dan de geïndexeerde waarde van zijn geregistreerde activa ten tijde van immigratie. De auteurs zijn van mening dat in veel gevallen procedures kunnen worden aangepast om de betaling van de exitheffingen te verzekeren. Mocht dit niet voldoende zijn dan kan men ervoor kiezen om activa met de waarde van de exitheffing vast te houden tot betaling. Of door middel van een kredietbrief van een goedgekeurde instelling. 15 De auteurs vinden echter dat de positieve effecten de nadelen overschaduwen aangezien het belastingstelsel hiermee op veel manieren eenvoudiger wordt. Hierbij kan gedacht worden aan pensioenen en vermogensinkomsten. Een consumptiebelasting kent echter meer nadelen dan de auteurs aanhalen. Van Dijck wijst hier dan ook op in zijn diesrede op 21 november 1968 te Tilburg. Zoals eerder aangehaald, is binnen het Britse belastingstelsel nooit iets met de consumptiebelasting gedaan. Dit geldt ook voor Nederland, waar een zelfde discussie rond die tijd heeft plaatsgevonden. Het probleem was dat de IB te ingewikkeld was geworden, waardoor er naar een consumptiebelasting gekeken zou moeten worden. Van Dijck erkende dat de IB te ingewikkeld was geworden, maar stelt dat er geen simpelere mogelijkheid is. 16 Andere mogelijkheden werden sowieso niet aangehaald door tegenstanders. Van Dijck zet enkele andere mogelijkheden uiteen en concludeert dat een consumptiebelasting (ook wel bestedingsbelasting of verteringsbelasting) hiervan het meest haalbaar is. Andere mogelijkheden waren een verzwaring van de omzetbelasting, een rentbelasting of een consumersrent. Van Dijck vraagt zich hierna af of een verteringsbelasting, wat de uitvoerbaarheid betreft, een vooruitgang is op de huidige inkomstenbelasting. Eerst worden de voordelen opgesomd: Alle problemen over waardering van voorraden, afschrijving op bedrijfsmiddelen, waardering van schulden en omvang van reserves zijn op slag verdwenen. Waarna hij concludeert dat de voordelen, hoe spectaculair ze ook zijn, de nadelen niet overschaduwen. Eén van deze nadelen is dat de definitie van consumptie moeilijk te formuleren is waardoor de afbakening tegenover bijvoorbeeld kapitaalgoederen en bijzondere uitgaven lastig is. Ook noemt hij de belastingvlucht naar een land dat geen verteringsbelasting kent, internationale complicaties, de belastingharmonisatie in de EEG (tegenwoordig de EU) en de problematiek van de overgang. Hij licht in het bijzonder een probleem met het tarief uit. Als de belasting in percentages uitgedrukt blijft, komt het tarief uit op 237% om het overeen te laten komen met het marginale tarief van 70½% in de inkomstenbelasting. Als men dan ook nog progressie erin 14 J.E. Meade, The structure and reform of direct taxation: report of a committee, 1978, p J.E. Meade, The structure and reform of direct taxation: report of a committee, 1978, p H.J. Hofstra, Is een verteringsbelasting mogelijk?, WFR 1969/493. Hofstra bespreekt hierin de diesrede van Van Dijck. 7

9 wil verwerken, om het spaargeld van de hogere inkomens erin te betrekken, moet het tarief aanmerkelijk hoger zijn en zullen maxima bereikt worden van 300 tot 400%. Dit zal leiden tot meer belastingfraude en zal funest zijn voor de belastingmoraal, zo concludeert hij. Een verteringsbelasting moet dus worden verworpen op grond van technische argumenten volgens van Dijck. Hofstra sluit zich hierbij aan en voegt hier nog aan toe dat de belasting ook theoretisch moet worden verworpen. Hij stelt dat het beoogde voordeel om vermogenswinsten, welke toen ook onbelast bleven, te kunnen belasten in het niet valt bij de nadelen. Zeker aangezien de genieters van deze vermogenswinsten er door middel van belastingvlucht het makkelijkst onderuit komen. 17 Hofstra vermeldt dan ook dat hij voorstander is van een vermogenswinstbelasting is. Hofstra haalt ook nog het punt van belastingcontrole aan, wat in het geval van een verteringsbelasting beduidend lastiger is. Dit komt vooral doordat controle alleen indirect mogelijk is. Dit betekent dat de inkomenscontrole van de inkomstenbelasting in stand blijft met toevoeging van een hoop extra controleproblemen. Zeker met het oog op ingewikkeldere inkomensverhoudingen. Ook hier worden de voordelen van een verteringsbelasting dus overschaduwd door de nadelen. Hofstra eindigt zijn betoog door te zeggen: De afschaffing van de inkomstenbelasting wordt onder andere bepleit op grond van het feit dat zij te ingewikkeld is geworden, en de, op zich zelf rechtvaardige, vermogenswinstbelasting wordt veelal juist op haar uitvoeringsbezwaren afgewezen. Hoe kan men dan verwachten dat een belasting, die beide reeksen van bezwaren moet trachten te overwinnen, uitvoerbaar zou zijn?. 18 In Tax by Design wordt ook een nadeel van een progressieve consumptiebelasting met betrekking tot de neutraliteit van de regeling gegeven. Aangezien men niet ieder jaar evenveel zal consumeren kan men door de jaren heen in verschillende progressieve schijven terecht komen waardoor het plannen van uitgaven een belastingvoordeel kan opleveren. Deze belasting is dus niet neutraal ten opzichte van het principe om te belasten naar lifetime inkomen. 19 De onderzoekers van het Meade rapport spraken zich uit voor een vermogensbelasting welke geërfd geld negatief discrimineert. De auteurs stellen voor om één van de volgende soorten belastingen in te voeren om rijkdom te verspreiden 20 : 1) Als al het zelf verworven vermogen wordt uitgezonderd van vermogensbelastingen dan dient er op giften en erfenissen een vooruitbetaling van belasting plaats te vinden. Deze vooruitbetaling dient gelijkwaardig te zijn met een progressieve jaarlijkse vermogensbelasting over het bezitten van het geërfd vermogen. 2) Indien er echter ook belasting wordt geheven over het zelf verworven vermogen dan wordt er een progressieve vermogensbelasting voorgesteld, maar deze dient dan wel een hoog vrijgesteld bedrag te hebben. Dit in combinatie met een matige vooruitbetaling van belasting op ontvangen giften en erfenissen. Die gelijk is aan het heffen van een proportioneel jaarlijks tarief. De vermogensbelasting die in het Meade rapport wordt betoogd, lijkt op de jaarlijkse progressieve vermogensbelasting waar Piketty in zijn boek Capital in the Twenty-First Century voor pleit. Hier wordt in hoofdstuk 3 verder op ingegaan. 17 H.J. Hofstra, Is een verteringsbelasting mogelijk?, WFR 1969/493, p H.J. Hofstra, Is een verteringsbelasting mogelijk?, WFR 1969/493, p J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p J.E. Meade, The structure and reform of direct taxation: report of a committee, 1978, p

10 De uiteindelijke doelstellingen voor het belastingstelsel waren, volgens de schrijvers van het Meade rapport, dat er op de eerste plaats een aanvaardbare armoedegrens 21 werd ingesteld. Daarnaast moest er een progressieve consumptiebelasting komen en een progressieve belasting op vermogen met negatieve discriminatie van giften en erfenissen. De auteurs dachten dat deze maatregelen op een brede politieke consensus konden rekenen en voor de jaren negentig ingevoerd konden worden. Er werd dus gedacht dat de uiteindelijke doelstellingen bereikt konden worden door hogere persoonsgebonden fiscale aftrekken, een progressieve belasting op vermogen en het invoeren van een consumptiebelasting in plaats van een inkomstenbelasting Mirrlees Tax by Design Hoewel onder aanbeveling van het Meade rapport het Britse belastingstelsel in een aantal belangrijke opzichten is veranderd, blijft het volgens Mirrlees een onsamenhangende samenstelling van op zichzelf staande wetten. 23 In Tax by Design wordt beschreven dat dit moet veranderen in een meer strategisch ontwerp, ook stappen de auteurs af van de gedachte van een consumptiebelasting. Het strategische ontwerp wil men bereiken door ervoor te zorgen dat het belastingstelsel minder inefficiënt, minder oneerlijk en minder complex wordt dan dat het huidige belastingstelsel is. Om dit te bereiken, heeft men naar het belastingstelsel als geheel gekeken. Er is geprobeerd een systeem te ontwerpen met begrip voor de bevolking en de economie die door het belastingstelsel beïnvloed worden. Hiernaast wijzen de auteurs erop dat er een meer geïnformeerd publiek debat nodig is en een verbetering in de politieke processen. Het doel van Tax by Design is dan ook het geven van een kader en het creëren van aanwijzingen voor hervorming. Deze hervorming zal op de korte termijn niet gemakkelijk of populair zijn, maar zal zorgen voor aanzienlijke economische winst en dus een hogere levensstandaard op de lange termijn. De conclusies uit Tax by Design volgen uit de volgende drie overwegingen: 24 1) Het belang van toetsing aan de actuele economie en bevolking waarop het belastingstelsel van invloed is. De effecten van belasting zijn zoals ze zijn, niet zoals we graag willen dat deze is. Zo kan het dat een belastingstelsel welke ideaal was voor de 20 ste eeuw, niet meer ideaal is in de 21 ste eeuw. 2) Het is van belang dat het belastingstelsel als één geheel wordt gezien. Hoewel er vaak naar de impact van een enkele belasting wordt gekeken, is het belangrijk om te kijken of belastingen elkaar aanvullen en hoe het stelsel als geheel de doelen van de overheid behaalt. 3) De problemen worden geanalyseerd vanuit de moderne economie van belastingen. Hiermee benaderen ze het complete belastingstelsel op systematische wijze. Er wordt 21 J.E. Meade, The structure and reform of direct taxation: report of a committee, 1978, p. 516 & 517. Dit wilden ze bereiken met een new Beveridge scheme. Hieronder vallen: 1. Belastbare sociale voorzieningen voor werkeloosheid, ziekte, ouderdom en andere gelijksoortige gevallen. 2. Onbelaste kinderbijslag. 3. Een persoonlijke belastingaftrek. 4. Een belasting op huizen.(home responsibility payment) 5. Afschaffing van de belastingaftrek voor getrouwde mannen en alleenstaanden (om de hervorming te financieren). 22 J.E. Meade, The structure and reform of direct taxation: report of a committee, 1978, p J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, preface p. v. 24 J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p

11 gebruik gemaakt van de economische methode. Dit houdt in dat er wordt gekeken naar de beperkingen die men tegenkomt en de wijze waarop er gereageerd wordt als belastingen veranderen. Een belangrijk principe dat voortkomt uit de economie van belastingen is, dat een efficiënte belasting de keuzes van belastingplichtigen niet verstoort. 25 Ook wordt er vanuit een empirische benadering gekeken, deze is gebaseerd op de best beschikbare gegevens van de effecten die belastingen in de praktijk hebben. 1.3 De verschillende tijden om te belasten Het relevante deel uit Tax by Design voor deze scriptie gaat over de belasting van vermogensinkomsten van huishoudens en de hervorming van de belasting van vermogensinkomsten. Dus hoewel er naar het totale belastingstelsel gekeken hoort te worden, zal er vanaf nu vooral focus liggen op vermogensinkomsten. In Tax by Design wordt hier in de hoofdstukken 13 en 14 op ingegaan. De methode waarop de auteurs de vermogensinkomsten willen belasten binnen het gehele belastingstelsel zal in de volgende paragraaf worden besproken. Dit verschilt namelijk per type vermogensinkomst. In Tax by Design maken de auteurs gebruik van een systeem dat het leven van activa verdeeld in drie stadia. In deze stadia kan er sprake zijn van belasting, aangegeven met een T voor tax. Of geen belasting, aangegeven met een E voor exempt. De drie stadia zijn: 26 1) Het moment dat het inkomen wordt verkregen. (bijvoorbeeld het moment dat het inkomen wordt gestort op een spaarrekening ) 2) Het moment dat rendement wordt verkregen. (bijv. rente, meerwaarde en uitkeerbare winst) 3) Het moment dat het geld wordt opgenomen. Er is een aantal manieren hoe men met betrekking tot deze stadia kan belasten. Op de eerste plaats kan men de Tax Exempt Exempt (TEE in het kort) methode toepassen, ofwel Belasten, vrijstellen en vrijstellen. De auteurs noemen deze methode de arbeidsinkomstenbelasting. Bij deze methode wordt er alleen in het eerste stadium een belasting geheven. Dit is dus over het verkrijgen van arbeidsinkomsten. Het tweede en derde moment zijn vrijgesteld. Deze methode wordt dan ook amper toegepast aangezien het arbeid volledig belast en vermogensinkomsten niet belast. 27 Deze methode houdt dus geen rekening met koopkrachttoenames uit vermogensinkomsten. Hierdoor kunnen succesvolle investeerders onbeperkte winsten boeken zonder te worden belast. Uit Tax by Design volgt dan ook dat deze methode alleen acceptabel is bij vermogen dat op de bank staat. Dus als er geen sprake is van hoge vermogensinkomsten, maar alleen een inflatievergoeding. Hierover in de volgende paragraaf meer. 25 J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p Dat het rendement op vermogen bij deze methode niet belast is komt voort uit de keuze van de auteurs om vermogensinkomsten in het tweede stadium op te nemen. Als de auteurs een inkomensbegrip zouden hanteren waarbij vermogensinkomsten als inkomen worden geclassificeerd zou deze in het eerste stadium worden ingedeeld. 10

12 Een tweede methode is EET en wordt door de auteurs een cashflow uitgaven belasting genoemd. Ook deze methode stelt rendement vrij, maar doet dit ook voor het verkrijgen van arbeidsinkomsten. Er wordt bij deze methode alleen bij consumptie belast, op het moment dat de uitgaven worden gemaakt. Hieronder valt dus ook de pure consumptiebelasting welke in het Meade rapport werd gezien als het ultieme doel. Bij de pure consumptiebelasting zal het progressieve tarief dan ook over de consumptie van de consument worden berekend. Een volledig EET systeem stuit op problemen, zo is het moeilijk in te voeren door de huidige globalisering en is er een arbitragemogelijkheid door geld niet op te nemen of door te emigreren. Het EET systeem kan wel gebruikt worden bij de belasting van pensioenen. Dit heeft dan dezelfde uitwerking als het huidige pensioensysteem zoals we die nu in Nederland kennen. Hierbij zal echter nog steeds sprake zijn van een emigratieprobleem, maar de voordelen van dit systeem overschaduwen het emigratieprobleem. Een derde mogelijke methode is TTE. Deze methode staat volledig in contrast met de EET methode. De TTE methode wordt ook wel een alomvattende inkomstenbelasting genoemd. 28 Hieronder worden zowel de verkrijging van arbeidsinkomsten als de vermogensinkomsten belast. Alleen het derde stadium, consumptie, is hier dus vrijgesteld. Een probleem bij deze methode is dat onbelegd vermogen minder waard wordt. Dit komt doordat de koopkracht van het vermogen ieder jaar daalt als het vermogensrendement wordt belast en dit rendement ongeveer gelijk is aan de inflatie. 29 Er is in dit geval dus sprake van negatieve discriminatie richting spaargeld, aangezien dit vermogen is dat onbelegd op een bankrekening staat. Dit is ook een probleem bij de Nederlandse vermogensrendementsheffing. Het vermogen dat belastingplichtigen op een spaarrekening hebben staan valt namelijk ook in box 3. Hier wordt men, voor zover het spaargeld boven het heffingsvrije bedrag uitkomt, dan ook over belast. Hierdoor wordt de spaarrente, nadat de belasting betaald is, lager dan de inflatie. De koopkracht van het vermogen daalt in dit geval. In andere woorden betekent dit dat inkomsten die morgen worden geconsumeerd, zwaarder worden belast dan inkomsten die vandaag worden geconsumeerd. Dit probleem kan verholpen worden met de vierde methode welke een nuancering is van de TTE methode. De vierde methode is TtE en wordt door de auteurs een inkomstenbelasting met een rendement tegemoetkoming (RRA) genoemd. Hierin staat de t voor een uitzondering van het normale risicovrije rendement. Dit noemt men de RRA, wat staat voor Rate-of-Return Allowance. Hiermee wordt er dus voor gezorgd dat alleen het boven normale rendement wordt belast. Deze kan belast worden tegen de tarieven in box 1. De normale opbrengst is volgens de auteurs het rendement dat wordt verkregen door vermogen te houden in een veilig, rendement uitkerende activum. Dit wordt ook wel het normale risicovrije rendement genoemd. De auteurs stellen dat dit niet belast moet worden om verstoringen, met betrekking tot de keuze om te consumeren of te sparen en investeren, te voorkomen. Doordat het normale risicovrije rendement in de Wet IB 2001 belast wordt, kan de huidige Nederlandse inkomstenbelasting de keuze tussen consumeren en sparen verstoren. 28 Een comprehensive income tax in het Engels. Hierin worden alle inkomsten belast tegen hetzelfde tarief. 29 De rentevergoeding van spaargelden ligt vaak rond de inflatie Als deze rentevergoeding belast wordt met bijvoorbeeld 30%, dan wordt de koopkracht welke men verkrijgt over zijn spaartegoeden lager. Als men bijvoorbeeld 1000 euro heeft en de inflatie en rente 10% zijn en de rendementsbelasting is 30%. Kan men in het eerste jaar 50 producten van 20 euro kopen. In het tweede jaar kosten deze producten 22 euro door inflatie en krijgt men 100 euro rente. Dit is dan belast voor 30 euro waardoor er 1070 euro op de rekening overblijft. Hiervan kan men nog maar 48,64 producten kopen. Dit betekent, in dit geval, een daling in koopkracht van ongeveer 2,73%. 11

13 Daarnaast vindt er in Nederland momenteel nog een extra verstoring tussen consumeren en sparen of beleggen plaats doordat er over een fictief rendement wordt belast. Hierdoor wordt men ook belast bij verliezen, wat voor een verstoring zorgt. In Mirrlees Tax by Design worden deze methodes verder besproken en uitgewerkt. De belangrijkste verschillen die worden uitgelicht zijn, 30 ten eerste dat de EET en TtE methodes bovennormale rendementen belasten en de TEE methode niet. Ten tweede dat het moment van belasten verschilt. En ten derde dat met een progressief belastingtarief de EET methode burgers met variabele consumptie extra belast, terwijl een progressief belastingtarief bij de TEE en TtE methodes burgers met variabele inkomens extra belast. In de volgende paragraaf zal verder op de conclusies uit Tax by Design worden ingegaan. 1.4 De optimale situatie volgens Tax by Design In Tax by Design wordt ingegaan op het principe om op lifetime basis te belasten. Hier wordt dit beschreven als neutraliteit tussen de verschillende vormen van sparen en het voorkomen van verstoring van de consumptie. Dit houdt in dat het moment van consumptie de belasting op lifetime basis niet mag aantasten. 31 Er wordt ook gepleit voor een belasting op vermogensinkomsten die het grootste deel van de bevolking ontziet. Dit wil men bereiken door de zogenaamde normal returns onbelast te laten. Hiermee wordt gezorgd dat er prikkels zijn om te sparen en investeren. Daarnaast zal dit er ook voor zorgen dat belastingontwijking wordt geminimaliseerd. Het onbelast laten van normale rendementen kan worden bereikt met een EET, TtE en een TEE methode voor normale rendementen. 32 Voor de meeste vermogensinkomsten wordt de TEE methode aangeraden. Dit moet gelden voor risico vrije rendementen op vermogen. Dit wordt beargumenteerd door te stellen dat een EET methode simpelweg niet mogelijk is 33 en in een TtE systeem de servicekosten van de bankrekening met een normale rente als verlies kunnen worden afgetrokken van het belastbare bedrag. Wat in dit geval niets is aangezien er geen bovennormale rendementen over dit vermogen wordt verkregen. De aftrek zal hierdoor elders, op een ongewenste plek, terecht komen. 34 Bij bovennormale rendementen op vermogen wordt het TtE systeem aangewezen als de beste manier om vermogensinkomsten te belasten. De auteurs stellen dat het normale risicovrije rendement goed benaderd kan worden door de rente op middellange staatsobligaties. 35 Wel wordt erop gewezen dat een waardeverhoging van beleggingen hetzelfde dient te worden behandeld als uitgekeerd rendement zodat er geen arbitragemogelijkheden ontstaan door een waardeverhoging vast te houden, het zogenaamde lock-in effect. 36 Dit effect houdt in dat als men pas bij realisatie wordt belast, er een stimulans is om bij een waardestijging de investering vast te houden. Zeker bij een progressief tarief zal men hier veel meer mee gaan plannen, zodat de waardestijging over verschillende jaren wordt gerealiseerd. Daarentegen schreef Adam Smith dat men belast dient te worden op het meest geschikte moment, dit zou dan pas bij de uitkering zijn. Rijkers schrijft dat als 30 J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p. 298 & J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p Zie ook paragraaf 1 van dit hoofdstuk. 34 J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p

14 koopkracht de essentie is van het inkomensbegrip, dan kan realisatie geen rol spelen. In dit geval is de waardestijging zelf inkomen. Het moment van belatingheffing kan dan alleen worden verlegd met formeel of materieel uitstel. 37 Maar, uitstel levert problemen op. Deze problemen zijn renteloos uitstel en het feit dat van uitstel afstel komt. De auteurs van Tax by Design pleiten dus met goede reden voor een vermogensaanwasbelasting. Er dient echter wel rekening te worden gehouden met waardestijgingen van vastgoed. Het is namelijk lastig om deze waardestijgingen in liquide middelen om te zetten, waardoor de belasting met ander geld zal moeten worden betaald. De heffing van deze belasting dient dus op een geschikt moment plaats te vinden. Er worden echter ook een aantal nadelen van het TtE systeem in Tax by Design aangekaart. Dit zijn de benodigde administratie, de extra complexiteit en onbekendheid met de benodigde berekeningen. Daarnaast kan de wijze waarop met verliezen wordt omgegaan, of meer precies de rendementen welke lager zijn dan de normale rente, een probleem vormen. Deze nadelen verklaren ook waarom bij risico vrije rendementen het EET systeem wenselijk is. Een groot voordeel van de TtE methode is dat de overgang naar deze methode een stuk makkelijker is dan de overgang naar een EET methode. De TtE methode is een uitvoerbare wijze om bovennormale rendementen uit vermogen te belasten. Voor pensioenen is men van mening dat het EET systeem gebruikt moet blijven worden. Men oppert om meerdere methodes aan te bieden om het systeem neutraler te maken. Dit wordt Tax-smoothing genoemd. 38 Dit kan worden aangeboden zodat de belastingplichtige zelf kan kiezen waarvoor word gespaard. De EET methode is bijvoorbeeld voordeliger als men voor het pensioen spaart. Terwijl de TtE methode voordeliger is bij hoge verschillen in de consumptie. Een probleem met Tax-smoothing is echter dat het vooral voor de goed geïnformeerde burgers een voordeel zal opleveren en een groot deel van de belastingbetalers niet zal weten hoe Tax-smoothing in hun voordeel gebruikt kan worden. Ze concluderen dan ook dat de verschillende methodes, voor verschillende gevallen moeten gelden. De auteurs geven ook een aantal economische redenen om van de neutrale benadering af te wijken. Een neutraal belastingstelsel hoeft bijvoorbeeld niet altijd het beste te zijn vanuit economisch standpunt. Daarnaast kan er sprake zijn van sociale redenen om af te wijken van een neutraal belastingstelsel. De auteurs halen de volgende vier economische en sociale argumenten aan om af te wijken van een neutraal belastingstelsel 39 : 1) Als burgers met een zelfde inkomen door meer geduld of inzicht hogere vermogensinkomsten verwezenlijken. En als geduld en inzicht geassocieerd worden met een hoger inkomenspotentieel. Dan is het belasten van vermogensinkomsten een indirecte manier om belastingplichtigen met een hogere inkomstenpotentie te belasten. 2) Bij de keuze tussen het investeren in activa of in zichzelf, door bijvoorbeeld scholing, zal bij een tarief van nul procent op vermogensinkomsten de keuze vrijwel altijd naar een investering in activa doorslaan. 3) In het geval van oversaving zal men minder gaan werken. Oversaving doet zich voor als men spaart omdat er een tegenvaller wordt verwacht en deze tegenvaller zich uiteindelijk niet voor doet. Hierdoor heeft men meer geld dan verwacht en kan dit gebruikt worden om minder te werken. 37 A.C. Rijkers, Een inkomensbegrip voor de 21 e eeuw, 2013, p J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p J.A. Mirrlees, Tax by Design, 2012, p

15 4) Als toekomstige consumptie (besparing vandaag) complementair is aan vrije tijd vandaag, kan dit een reden zijn voor het belasten van inkomsten uit spaargeld. Op precies dezelfde manier als er een reden is voor hogere tarieven van indirecte belasting op bepaalde goederen en diensten, als de consumptie van deze goederen ook complementair is aan vrije tijd. 40 Hoewel dit allemaal valide argumenten zijn, wordt in Tax by Design toch voor een systeem met als doel om neutraal te zijn ten opzichte van rendementen gepleit. Daarnaast is het bijvoorbeeld lastig om argument vier, het belasten van goederen complementair aan vrije tijd, in de praktijk uit te voeren. 1.5 Conclusie De wijze die de auteurs aanbevelen om de gewenste neutrale behandeling bij vermogensinkomsten te bereiken, is door meerdere methodes in te voeren en deze in verschillende gevallen toe te passen. Zo willen ze een TEE systeem voor normaal renderende bankrekeningen en beleggingen. Een herziening van de EET methode voor de pensioenen in het Verenigd Koninkrijk, in Nederland zal de behandeling dan gewoon hetzelfde te blijven. En de introductie van een TtE systeem met Rate of Return Allowance (RRA) voor bovennormale rendementen op vermogen. Men verwacht dat met deze combinatie van systemen het belasten van vermogensinkomsten een stuk rationeler wordt. Dit komt vooral doordat de RRA vrijstelling ervoor zorgt dat alleen bovennormale rendementen worden belast, waardoor deze dan ook tegen dezelfde tarieven als arbeidsinkomsten kunnen worden belast. Daarnaast verwacht men dat deze aanpassingen ervoor zorgen dat de belastingplichtige meer naar zijn lifetime inkomen wordt belast, waardoor het belastingstelsel een stuk neutraler wordt. Een probleem van de RRA vrijstelling is echter dat als het percentage van de RRA boven de inflatie ligt, er sprake is van onbelaste draagkrachttoename. 41 De belastingplichtige kan met het onbelaste deel namelijk meer goederen kopen dan het jaar ervoor. Om zo goed mogelijk aan het draagkrachtbeginsel te voldoen, is het belangrijk om de RRA zo dicht mogelijk bij de inflatie te brengen. Dit kan door de RRA te koppelen aan de rente van spaarrekeningen met een AA rating 42 of hoger. Dit brengt wel moeilijkheden bij de uitvoering met zich mee, die zich bij een vast percentage niet voordoen. Toch lijkt het mij verstandig om de RRA niet voor een periode langer dan een aantal jaar vast te leggen. Zoals nu bij het forfaitair rendement over box 3 het geval is. Dit was bij de invoering van de wet IB 2001 vastgesteld op 4%, wat al vanaf het begin van de financiële crisis niet meer zo vanzelfsprekend was. De verliezen bij vermogensinkomsten dienen aftrekbaar te zijn van vermogensinkomsten uit andere jaren. Het probleem dat de auteurs hierbij constateren, of er sprake is van verlies als men negatieve inkomsten heeft of al als de winsten lager zijn dan de RRA, is het eerlijkst op te lossen door alleen daadwerkelijke verliezen mee te rekenen. Als men tussen een verlies en de RRA zit, kan de vermogenswinst namelijk vergeleken worden met het rendement op spaarrekeningen. Een verliesverrekening zodra men onder de RRA komt lijkt mij onredelijk. 40 Het extra belasten van goederen welke complementair zijn aan vrije tijd is vrijwel onmogelijk. Hier wordt in hoofdstuk twee verder op ingegaan. 41 Dit probleem benoemt Rijkers ook. Hier zal in paragraaf 4.1 op in worden gegaan. 42 Dit is de standaard waaraan krediet word beoordeeld. Deze gaat van AAA naar CCC. Hoe hoger de rating, hoe veiliger het geld bij de bank is. 14

16 Daarnaast zou dit de risicovolle beleggingen nog aantrekkelijker maken en een RRA op zich maakt de risicovolle beleggingen al aantrekkelijk genoeg. Het volgende hoofdstuk zal dieper ingaan op de verschillende optimale belasting theorieën zoals deze uiteengezet zijn door Boadway. Hieruit zal duidelijker volgen of een belasting over vermogensinkomsten economisch optimaal is. 15

17 Hoofdstuk 2 De Optimale Belastingtheorie Belastingen hebben een grote invloed op de economie. Dit geldt voor alle soorten belastingen, hoewel de mate van deze invloed op de economie verschilt. De optimale belastingtheorie onderzoekt welke soorten belastingen en tarieven voor een optimale economische opbrengst zorgen. Dit is bijvoorbeeld belangrijk bij arbeid aangezien belastingen de koopkracht verlagen. Dit zorgt er over het algemeen 43 voor dat de prikkel om arbeid te verrichten lager wordt, waardoor de economische opbrengst daalt. Binnen de optimale belastingtheorie wordt dan ook gekeken hoe de belastingbetaler reageert op verschillende soorten belastingen en tarieven. En daarmee met welke tarieven en soorten belastingen een optimaal economisch resultaat kan worden behaald. Hierbij speelt ook de gedragseconomie een rol. Zo is de wijze waarop loonbelasting wordt geïnd een goede manier aangezien de belastingbetaler dit minder voelt. Hierdoor zullen zijn prikkels minder aangetast worden. De optimale belastingtheorie kent verschillende theorieën welke sterk van elkaar kunnen verschillen. Dit komt doordat men in de optimale situatie van aannames uitgaat waar niet altijd aan kan worden voldaan. Hierbij kan worden gedacht aan de rationaliteit van de consument of de beperkte beschikbaarheid van informatie bij de overheid. De optimale belastingtheorie botst soms ook met het belastingbeleid. Een voorbeeld hiervan is dat vanuit herverdelingsoogpunt luxe goederen hoger belast moeten worden dan primaire goederen, welke in de eerste levensbehoeften voorzien. Vanuit economisch oogpunt hebben luxe goederen een hoge elasticiteit terwijl primaire levensgoederen een lage elasticiteit hebben. Voor de optimale belastingtheorie zouden de goederen met een hoge elasticiteit laag belast moeten worden en de goederen met een lage elasticiteit hoog belast moeten worden. Dit betekent dat primaire goederen vanuit de optimale belastingtheorie hoger belast moeten worden dan luxe goederen. Boadway heeft in 2012 een overzicht gegeven van de belangrijkste optimale belastingtheorieën in zijn boek From Optimal Tax Theory to Tax Policy. De theorieën behandeld in dit boek zullen in dit hoofdstuk worden gewogen. Paragraaf 1 zal een overzicht geven van Boadways From Optimal Tax Theory to Tax Policy. Hierna worden in paragraaf 2 een aantal punten gegeven waarmee de theorieën gewogen kunnen worden. In paragraaf 3 komen verschillende optimale belastingtheorieën aan bod die betrekking hebben op een belasting over vermogensinkomsten. In paragraaf 4 wordt op de optimale belastingtheorie van Mirrlees ingegaan. In paragraaf 5 wordt dit hoofdstuk afgesloten met een conclusie. 2.1 From Optimal Tax Theory to Tax Policy Boadway opent met een quote van Tanzi, waarin Tanzi sceptisch is ten opzichte van de optimale belastingtheorie. 44 Boadway zelf heeft het hier ook over abstracte en onrealistische modellen, maar 43 Er kan zich ook een inkomenseffect voordoen waardoor men meer arbeid gaat verrichten om de oude draagkracht te behouden. Dit verschilt per type belasting en de mate waarin zich dit voordoet wordt ook door de belastingtheorie onderzocht. 44 V. Tanzi, People Places and Policies: China, Japan and Southeast Asia, 2008, p (p. 1 in.w. Boadway, From Optimal Tax Theory to Tax Policy, 2012.) Tanzi zegt: Mirrlees lecture was on optimal 16

18 daarnaast wijst hij er op dat de optimale belastingtheorie een wijze van denken mogelijk maakt die belanghebbenden helpt met lastige problemen en ideeën weergeeft die informeren. Hierdoor is de optimale belastingtheorie dus wel degelijk relevant voor het belastingbeleid. Ook in de gevallen dat het belastingbeleid aan de belastingtheorie vooraf gaat, kan de theorie hierna nog gebruikt worden om het beleid te rationaliseren en legitimeren. De belangrijkste bijdragen die normatieve fiscale analyse 45 heeft geleverd aan het fiscale beleid bevinden zich in de omzetbelasting, de persoonlijke belastingheffingsgrondslag, restitueerbaar belastingkrediet, minimum lonen, efficiënte bedrijfsbelasting en milieubelastingen. Zo garandeert de omzetbelasting de productie-efficiëntie in de sectoren die het bestrijkt. Ook vergemakkelijkt de omzetbelasting naleving van de belastingwetgeving. Dit zijn ideeën die zijn benadrukt door fiscale analyse. In de persoonlijke heffingsgrondslag heeft een fundamentele verschuiving in het denken plaatsgevonden sinds de jaren 80, toen de pure consumptiebelasting in trek was. Nu hebben de administratieve overwegingen en argumenten voor de verschillende behandeling van vermogens- en arbeidsinkomsten de overgang naar een duale inkomstenbelasting ingeluid. Hierbij behoren arbeidsinkomsten tegen een progressief tarief te worden belast en vermogensinkomsten tegen een constant tarief te worden belast. Met het restitueerbaar belastingkrediet is in veel landen een ander beleidsinstrument ingevoerd dat ziet op herverdeling en sociale doelstellingen. Met dit beleidsinstrument wordt bereikt dat arbeiders met lage inkomens gestimuleerd worden om deel te nemen aan de arbeidsmarkt. Dit wordt ondersteund door de optimale inkomstenbelasting analyse van Saez uit Het minimum loon heeft een optimale situatie in de second best 47 situatie door de informatie beperkingen van de overheid. In de optimale situatie zou een minimum loon namelijk ondenkbaar zijn door de verstoring die deze met zich meebrengt. Er wordt in toenemende mate literatuur ontwikkeld over dit soort oplossingen. Door globalisatie en de mobiliteit van vermogens is in de VS de druk gestegen om de fiscale behandeling van vermogensinkomsten bij bedrijven eerlijker te maken. Dit gebeurt al in de persoonlijke sfeer en zou dan ook moeten gebeuren binnen de bedrijfsbelasting. Hiermee wordt een efficiëntere bedrijfsbelasting beoogd. De milieubelasting kent vele kenmerken welke een optimale belasting lastig maken, bijvoorbeeld de keuze tussen een CO2 belasting of een systeem van emissiehandel. Daarnaast is er altijd een freerider probleem en doet zich de zogenaamde groene paradox 48 voor. Bij dit soort belastingen zal volgens Boadway normatieve analyse een belangrijke rol spelen. taxation, a branch of public finance that had conquered the academic world and, so far, has been largely ignored by the real world. Enormous intellectual resources have gone into it and, literally, thousands of papers have been written analyzing all possible ramifications of the theory. The problem is that no tax reform that I know of has ever applied it. The statistical or informational requirements are just beyond what countries can produce and the political requirements are beyond what governments want to live with. Thus, in terms of concrete results, optimal tax theory must be considered a highly unproductive activity. Its recommendations often conflict with what governments want to do or what taxpayers expect them to do. 45 Normatieve fiscale analyse onderzoekt welke fiscale regelgeving normaal en gewenst is. Het schrijft dus een norm voor. 46 R.W. Boadway, From Optimal Tax Theory to Tax Policy, 2012, p. 45; Zie ook E. Saez, Optimal income transfer programs: Intensive vs. extensive labor supply responses, 2002, Quarterly Journal of Economics 117: Hierin benadrukt Saez de hoge drempel voor belastingplichtigen met lage arbeidsinkomsten om de arbeidsmarkt te betreden. 47 Op de second best situatie wordt later in deze paragraaf ingegaan. 48 CO2 belastingen zullen aanbieders van fossiele brandstoffen een prikkel geven om de fossiele brandstoffen sneller te delven. 17

19 In de loop der tijd hebben het beleid en advies dan ook een aantal veranderingen ondergaan. In het begin van de 20 ste eeuw was er een inkomstenbelasting naar het inkomensbegrip van Schanz, Haig en Simons, de zogenaamde comprehensive income tax 49. Zij zagen de totale inkomsten van iemand als een redelijke maat voor draagkracht. Hier vielen vermogensinkomsten ook onder, waardoor deze belast werden tegen hetzelfde tarief als de arbeidsinkomsten. Hierna is onderzoek gedaan naar alternatieven zoals een pure consumptiebelasting en een tussenweg, de duale inkomstenbelasting waarbij vermogens- en arbeidsinkomsten tegen verschillende tarieven worden belast. Dit wordt steeds meer toegepast in Europese landen. Daarnaast zijn de belastingen door de jaren heen vlakker geworden. Dit betekent dat de hoge tarieven lager zijn geworden en de lage tarieven hoger. Hier tegenover staat dat de progressiviteit toch is toegenomen door de belastingvrije voet. Deze belastingvrije voet bevordert de arbeidsparticipatie. Deze veranderingen houden in dat de belastingdruk op de middenklasse hoger is geworden. Op een tweetal gebieden doen zich problemen voor normatieve economen 50 voor. Ten eerste in de gedragseconomie. Hierin zijn de standaard assumpties over de rationaliteit van individuen onzeker bevonden. Zo is het voor individuen soms te duur of tijdrovend om voldoende informatie te vergaren, waardoor men een informatietekort heeft. Hierdoor kan het voorkomen dat men duurdere beslissingen neemt. Ook kan de onmiddellijke uitbetaling aantrekkelijker zijn, terwijl de opbrengst hiervan vaak lager is. Ten tweede doet zich een probleem voor in de normatieve heffingsgrondslag met vergelijkingen tussen verschillende individuen. Het probleem hier is dat individuen verschillende nutsfuncties hebben. Hierdoor is het lastig om mensen in groepen in te delen, waardoor er geen sociale welvaartsfunctie kan worden opgesteld. Dit zorgt ervoor dat niet altijd aan alle condities kan worden voldaan om in de beste situatie te komen. Voor deze gevallen, zijn de zogenaamde second best theorieën ontwikkeld. Hierbij gaat men uit van de op één na beste uitkomst waarbij variabelen, welke normaal onveranderlijk zijn, worden veranderd die bij de beste oplossing als optimaal worden beschouwd. De vraag die met een second best analyse wordt beantwoord is: hoe kunnen inkomsten het beste worden verhoogd in een verstoorde economie? De voornaamste reden dat de economie verstoord is, zijn dus informatie beperkingen. Deze problemen door onvoldoende informatie zijn voor het eerst gezien door Vickrey en Van Graaff. Zij zagen dat als de inkomstenbelasting teveel herverdeelt, individuen met hoge inkomens individuen met lage inkomens gaan nabootsen. Dit soort problemen maakt de materie lastig waardoor er verschillende theorieën zijn om te bepalen wat het optimale belastingbeleid is. Deze theorieën zullen in de volgende paragrafen besproken en gewogen worden. 2.2 Problemen bij optimale belastingtheorieën Veel optimale belastingtheorieën gaan uit van aannames. En niet aan al deze aannames kan worden voldaan. Om de theorieën meer in overeenstemming met de praktijk te krijgen worden second best theorieën bedacht, maar ook deze voldoen niet altijd. Boadway benoemt een vijftal problemen 49 Zie ook paragraaf Normatieve economen geven waardeoordelen over onder meer de economische gelijkheid, de inhoud van de economie en de doelen van de politiek. Zij stellen dus een norm. Normatieve economie is de studie van hoe het zou moeten zijn en staat tegenover de positieve economie, wat de studie is van wat er is ofwel de studie hoe de economie werkt. 18

20 met betrekking tot de optimale belastingtheorie. Deze problemen kunnen worden gebruikt om de verschillende belastingtheorieën te wegen. Sommige van deze problemen vloeien voort uit nieuwe ontwikkelingen in economische analyse. Deze hebben de problemen met betrekking tot individuele en collectieve besluitvorming blootgelegd. Anderen betwisten de normatieve principes waarop de standaard analyse is gebaseerd. 51 De vijf problemen die zich voordoen zijn: 1) Gedragsproblemen: Het gaat hierbij om het gedrag van individuen. Er zijn drie relevante gedragsproblemen die zijn aangehaald in recente literatuur over gedragseconomie: I) Beperkte rationaliteit: Men is niet volledig geïnformeerd, waardoor besluiten niet volledig rationeel zijn. Men kan ongeïnformeerd zijn doordat het verkrijgen van informatie tijdrovend of lastig is. Hierdoor worden makkelijke methoden om beslissingen te nemen gebruikt, zoals vuistregels, adaptief gedrag en kuddegedrag. II) Irrationeel gedrag: Dit houdt simpelweg in dat individuen niet optimaal handelen, bijvoorbeeld door niet te sparen voor de oude dag. Dit kan ook komen doordat men de opbrengsten en kosten van bepaalde keuzes niet volledig begrijpt. III) Eigenbelang: Men handelt niet altijd uit eigenbelang, terwijl economen hier wel vaak vanuit gaan. Men kan bijvoorbeeld ook handelen uit plichtsbesef of voor maatschappelijke acceptatie. Er dient dus gecontroleerd te worden in welke mate de verschillende optimale belastingtheorieën rekening houden met het niet 100% rationeel handelen van mensen. 2) Heterogeniteit van individuele nutsfuncties: Verschillende individuen maken verschillende economische keuzes op verschillende niveaus. Deze uniekheid van individuele nutsfuncties maakt het lastig om individuen in groepen in te delen. Hierdoor wordt het lastig om een optimaal belastingbeleid vast te stellen, doordat belastingen verschillende voorkeuren minder of extra zwaar belasten. Dit is een probleem, omdat men de reacties hierop berekent vanuit groepen en niet vanuit het individu. De heterogeniteit van de individuele nutsfuncties maakt het dan ook lastig om de implicaties van een beleid te voorspellen. Het is dus nuttig om te controleren in welke mate de verschillende theorieën steunen op het indelen van individuen in groepen om tot een conclusie te komen. 3) Verantwoordelijkheid en compensatie: Hierbij gaat om het bepalen van de verantwoordelijkheid van het individu voor zijn inkomen. Als het individu zelf verantwoordelijk is voor een laag inkomen, omdat dit bijvoorbeeld hoger zou kunnen zijn, moet dit hoger worden belast dan wanneer een individu hier niets aan kan doen. Als men er niets aan kan doen, dient men hiervoor gecompenseerd worden. Het probleem is dat de overheid de verantwoordelijkheid van het individu niet met zekerheid kan bepalen en dus een compromis in zijn beleid moet sluiten tussen het belasten en compenseren naar individuele verantwoordelijkheid. 51 R.W. Boadway, From Optimal Tax Theory to Tax Policy, 2012, p. 26. Onder de standaard analyse valt onder andere: gemeenschappelijke voorkeuren en nutsfuncties voor alle personen, individuele rationaliteit en sociale ordeningen op basis van normatieve criteria, etc. Daarnaast bevatten analyses vaak vereenvoudigde veronderstellingen zoals: deelbaarheid van grondstoffen, individuen met een beperkt aantal kenmerken, competitieve productie, een beperkt aantal goederen, geen huishoudelijke productie, etc. 19