De raad van de gemeente Tholen. Tholen,

Transcriptie

1 No.: Portefeuillehouder: Rekenkamercommissie H. Geluk Afdeling: Griffie De raad van de gemeente Tholen. Behandelaar: L. Vermeij Tholen, Onderwerp: Voorstel om de conclusies en aanbevelingen uit het rekenkamerrapport Onderzoek naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van grondaankopen in de periode over te nemen. Geachte raad, Aanleiding en probleemstelling De Rekenkamercommissie heeft een onderzoek laten doen naar de gang van zaken bij gelegenheid van de grotere grondaankopen door de gemeente Tholen in de periode Doelstellingen en gewenste resultaten Doelstelling van het onderzoek was om inzicht te verkrijgen in de rechtmatigheid en doelmatigheid van de onderzochte grondaankopen en daaruit leerpunten te genereren. Daartoe is de volgende hoofdvraag geformuleerd: In hoeverre zijn de grondaankoopprocessen (t/m contractering) voor de grotere projecten (> ,-) die in de afgelopen tien jaar zijn uitgevoerd, rechtmatig en doelmatig verlopen? Met deze hoofdvraag is de onderzoeksperiode afgebakend: deze loopt van 2007 tot De hoofdvraag is vervolgens uitgesplitst in acht deelvragen, verdeeld over de categorieën: grondaankoopproces, rechtmatigheid en doelmatigheid. Kaders De kaders waarbinnen de gemeente dient te handelen bij aankopen van grond worden ontleend aan de Gemeentewet en zijn o.a. vastgelegd in: de financiële verordening het grondbeleid de mandaatregeling de procesbeschrijving grondexploitatie en grondverwerving Onderzoek Het onderzoek heeft plaatsgevonden door middel van bronnenonderzoek, dossierstudie van de onderzochte aankopen en interviews met bestuurlijk en ambtelijk betrokkenen. De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in het rapport dat u bijgaand wordt aangeboden. Conclusies Conclusie 1: er zijn geen aanwijzingen voor onrechtmatig handelen. Op basis van de onderzochte dossiers concluderen wij dat de grondaankoopprocessen rechtmatig zijn verlopen. Er zijn geen aanwijzingen voor onrechtmatigheid vanuit de onderzochte projectdossiers en er is binnen de kaders gehandeld. Enkele aspecten geven aanleiding tot het maken van opmerkingen, die in paragraaf van het rapport aan de orde komen. Conclusie 2: doelmatigheid is moeilijk objectief te toetsen en kent een politieke component. Bij doelmatigheid moeten de inzet van middelen en de daarmee bereikte resultaten tegen elkaar worden afgewogen. Wij constateren dat in het project Tholen-Noord/VesteTuin en het havengebied Sint-Annaland belangrijke resultaten zijn behaald zoals het saneren van een oud bedrijventerrein, het

2 - 2 - realiseren van nieuwe woningbouwlocaties, de ontwikkeling van bedrijfshuisvesting, het stimuleren van economie, toerisme en recreatie. Tegelijkertijd is er ook sprake van een forse inzet van middelen die invloed heeft gehad op de financiële positie van de gemeente. De weging van enerzijds bereikte resultaten en anderzijds inzet van middelen is in hoge mate een politieke afweging. In twee dossiers neigt het antwoord op de vraag inzake doelmatigheid naar een negatieve beantwoording. Dit betreft de Gorishoeksedijk/Geertruidapolder met een afwaardering van 4,4 miljoen en de schadeloosstelling van 2,3 miljoen aan banketfabriek De Waal. Hierbij bereikte de gemeente, door het faillissement van de banketfabriek, niet de beoogde doelen, namelijk vestiging van het nieuwe bedrijf op Welgelegen II en behoud van de werkgelegenheid. Wel was de aankoop noodzakelijk om ontwikkeling in Tholen-Noord mogelijk te maken. Op basis van de aangereikte informatie en de projectdossiers bestaat niet de indruk dat er door de gemeente in beide dossiers verwijtbaar is gehandeld. Conclusie 3: er is geen procesbeschrijving van het grondaankoopproces aanwezig die voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Voor het grondaankoopproces is geen uitgebreide procesbeschrijving aanwezig. De huidige procesbeschrijving geeft een zeer beperkt inzicht in het proces, is niet bekend bij de medewerkers die het proces uitvoeren en geeft geen richting aan de feitelijke organisatie van het grondaankoopproces. Anderzijds zijn het bestaan en de werking van het proces grondaankopen via dossieronderzoek onderzocht en functioneren deze op hoofdlijnen naar behoren. Voor een verdere uitwerking verwijzen wij naar paragraaf 3.6 van het rapport. Conclusie 4: de nota grondbeleid bevat passages die niet meer actueel zijn. In het voorgaande rekenkameronderzoek grote projecten uit 2014 is de aanbeveling gedaan om de nota grondbeleid uit 2004 te actualiseren. Het college heeft in de begroting 2016 uiteengezet dat de nota nog passend is om zowel actief als passief grondbeleid uit te voeren. Het standpunt dat de nota grondbeleid als actueel kader kan dienen voor een actief dan wel een passief grondbeleid, delen wij. Desondanks zijn er diverse voorbeelden te geven van onderdelen die verouderd zijn. Te noemen zijn de wijzigingen in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, de aangepaste voorschriften in het Besluit begroting en verantwoording, een aantal kaderstellende notities waarnaar verwezen wordt, zoals Bestemming Tholen (2003), Beleidsvisie wonen (1998), dat niet meer actueel is. Daarnaast komen in de nota grondbeleid niet alle onderdelen aan de orde die in de Financiële verordening artikel 22 zijn opgenomen. Ook wordt op detailniveau niet meer in alle gevallen conform de nota grondbeleid verwerkt. Een verdere toelichting hierover is opgenomen in paragraaf 3.3. en 3.4 van het rapport.. Conclusie 5: de raad is bij alle onderzochte grondtransacties direct betrokken geweest. In alle onderzochte dossiers is de raad zowel informeel als formeel via het beschikbaar stellen van het krediet betrokken geweest. We zien hierbij verschillende sporen: - In de jaren werd de raad meermalen gevraagd naar aanleiding van de bespreking van een voorgenomen grondaankoop in een commissiebehandeling het standpunt mondeling, telefonisch of via mail mee te delen aan de portefeuillehouder. Wij zien dat niet als wenselijke situatie. In latere jaren is dit niet meer geconstateerd en lijkt het proces meer geformaliseerd te zijn. Overigens vond in alle gevallen het beschikbaar stellen van het krediet formeel plaats. - Het beeld dat uit de dossiers en de interviews is ontstaan, is dat er sprake is van een intensief contact en wisselwerking tussen ambtelijke organisatie, college en raad. Voor een verdere uitwerking verwijzen wij naar hoofdstuk 5 van het rapport. Conclusie 6: de raadsvoorstellen inzake grondaankopen geven geen inzicht in beleidskaders, financiële context, dekking en risico s rondom de verwerving. Vrijwel alle onderzochte raadsvoorstellen inzake grondaankopen zijn kort en bondig opgesteld. In algemene zin gesproken geeft het raadsvoorstel geen inzicht in: - de kaders en doelstelling van de grondaankoop (doelmatigheid); - de financiële context van het project; - de dekking van het investeringskrediet, relatie met de grondexploitatie; - risico s rondom de verwerving. In het doorlopen onderhandelingsproces en in het voorbereiden van het besluitvormingsproces van raad, college en ambtelijke organisatie werden die verbanden waarschijnlijk wel gelegd, maar achteraf is dit niet meer vast te stellen. De transparantie richting de raad kan op dit punt vergroot worden door in de raadsvoorstellen in te gaan op de hierboven genoemde punten. Voor een verdere uitwerking verwijzen wij opieuw naar hoofdstuk 5 van het rapport. Conclusie 7: de besluiten zijn genomen binnen de geldende mandateringsbesluiten.

3 - 3 - De bevoegdheid tot het doen van grondaankopen is binnen de gemeente Tholen als volgt: - Het budgetrecht ligt bij de gemeenteraad. - Het college van B&W is bevoegd tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, zoals grondaankopen. - Het college heeft deze bevoegdheid gemandateerd via de mandaatregeling/het bevoegdhedenbesluit. - In de mandaatregeling is opgenomen dat het afdelingshoofd Ruimtelijke Ontwikkeling bevoegd is tot het uitvoeren van besluiten tot aan- en verkoop van onroerende zaken. Uit het dossieronderzoek (zie hoofdstuk 5) blijkt dat in de onderzochte dossiers binnen de mandaatregeling is gehandeld. Conclusie 8: bij enkele dossiers zijn opmerkingen te maken die raakvlakken hebben met de rechtmatigheid. Dit betreft de volgende zaken: a. In de periode is bij enkele dossiers het totaalkrediet wel beschikbaar gesteld door de raad, maar zijn niet alle tranches gevoteerd. Tot circa 2010 werd onderscheid gemaakt tussen het beschikbaar stellen van een totaalkrediet en het voteren van de diverse tranches. Daarbij constateren wij dat bij de aankoop Banketfabriek De Waal en bij de aankoop Gorishoeksedijk wel het totaalkrediet en de 1e tranche door de raad beschikbaar zijn gesteld, maar de 2e en 3e tranche niet formeel zijn gevoteerd. In latere jaren is deze handelswijze aangepast en wordt het totaalkrediet direct in de begroting verwerkt. b. Bij één dossier heeft geen taxatie plaatsgevonden en bij één dossier heeft de vastlegging van de taxatie achteraf plaatsgevonden. Bij de Gorishoeksedijk (Geertruidapolder) heeft geen onafhankelijke taxatie plaatsgevonden. Er waren vergelijkende grondprijzen beschikbaar vanuit andere verwervingen in de gemeente. Bij de aankoop van de supermarkt (Havengebied Sint- Annaland) is de taxatie gedateerd na het onderhandelingsproces en de koopovereenkomst. In het taxatierapport wordt wel aangegeven dat eerder al een beeld is gevormd van de waarde. Deze is echter niet eerder vastgelegd in een taxatierapport. Overigens is de uitkomst van de taxatie in relatie tot het onderhandelingsresultaat positief. c. Bij de aankoop van de supermarkt (Havengebied Sint-Annaland) is in 2011 een afsprakenkader ondertekend waarin geen voorbehoud is opgenomen met betrekking tot instemming door de gemeenteraad. De raad is enkele dagen hierna geïnformeerd over dit afspraken kader. In de koopovereenkomst in 2012 is het voorbehoud van instemming door de gemeenteraad wel opgenomen. Conclusie 9: er is binnen de gemeente geen formeel, gestandaardiseerd afwegingskader inzake doelmatigheid van grondverwerving en in de onderzochte dossiers blijft dit veelal impliciet. In de nota grondbeleid is wel een beperkt afwegingskader opgenomen: Op het moment dat een strategische aankoop gedaan wordt moet een zo goed mogelijke onderbouwing bestaan van onder meer het te realiseren programma, de wijze van fasering en looptijd, inschatting van de (overige) kosten en de te realiseren opbrengsten. Een dergelijke berekening, die uiteraard zal zijn omgeven door aannames, zal leidend moeten zijn bij het bepalen van de maximaal aanvaardbare verwervingsprijs. In de praktijk is een dergelijk afwegingskader zeker aan de orde geweest, maar vanuit de onderzochte dossiers is dit soms impliciet gebleven. Bij de aankoop Gorishoeksedijk ontbrak een taxatie en een concept grondexploitatie op het moment van de verwerving. Conclusie 10: er zijn aanzienlijke bedragen vanuit de gemeentelijke middelen toegevloeid naar de grondexploitatiecomplexen waar de onderzochte grondaankopen onderdeel van uitmaakten. Deze bijdragen en afwaarderingen hebben een forse negatieve impact op de financiële positie van de gemeente gehad. De bijdragen en afwaarderingen in de grondexploitaite hebben een stevige invloed op het weerstandsvermogen en de financiële positie van de gemeente gehad. Het Eigen Vermogen en de Solvabiliteit (verhouding tussen Eigen Vermogen / Totaal Balanstotaal) neemt in de jaren sterk af. De belangrijkste oorzaken zijn te vinden in afwaarderingen (treffen van verliesvoorzieningen) in de grondexploitatie en het bijdragen in tekorten in de samenwerkingsovereenkomst (Tholen-Noord en Havengebied Sint-Annaland). De belangrijkste ontwikkelingen in de onderzochte dossiers betreffen: Jaar Omschrijving Bedrag 2012 Bijdrage Havengebied Sint-Annaland en openbaar gebied 3,5 miljoen 2012 Bijdrage kapitaal Tholen-Stad en infrastructuur 3,0 miljoen 2012/2013 Verliesvoorziening Tholen-Stad 2,0 miljoen

4 Verliesvoorziening Havengebied Sint-Annaland 1,1 miljoen 2013 Aanvulling verliesvoorziening Sint-Annaland 0,3 miljoen 2015 Afwaardering Geertruidapolder 4,4 miljoen 2016 Aanvulling verliesvoorziening Tholen-Stad 0,8 miljoen 2016 Aanvulling verliesvoorziening Sint Annaland 0,4 miljoen Totaal 15,5 miljoen Tegenover deze bijdragen en afwaarderingen staan ook winstnemingen uit andere grondexploitaties. Met betrekking tot de bedrijventerreinen (Welgelegen) heeft geen afwaardering plaatsgevonden. Voor verdere details verwijzen wij naar hoofdstuk 4 en 5 van het rapport, waarin de resultaten van het dossieronderzoek worden weergegeven. Conclusie 11: er zijn belangrijke inhoudelijke resultaten op het gebied van woningbouw en bedrijventerreinen geboekt in het merendeel van de grondexploitaties waar de onderzochte grondaankopen onderdeel van uitmaakten. Tegenover de forse investeringen en financiële bijdragen staan ook belangrijke inhoudelijke resultaten. Verpauperde terreinen zijn omgezet in woningbouwlocaties, er kan voorzien worden in de woningbehoefte van de eigen bevolking en van mensen uit de regio, er is huisvesting voor senioren gerealiseerd, er zijn voorzieningen voor recreatie en toerisme gerealiseerd en er is een bijdrage geleverd aan de economie en werkgelegenheid door de beschikbaarheid van voldoende bedrijventerreinen. Als gekeken wordt naar de vastgestelde toekomstvisie en woonvisie is een groot aantal doelstellingen gerealiseerd. Conclusie 12: bij twee onderzochte dossiers neigt, met de kennis van nu, de balans door te slaan naar ondoelmatigheid. Bij het dossier Gorishoeksedijk en het dossier Banketfabriek De Waal is sprake van een aanzienlijke inzet van financiële middelen, terwijl de doelstellingen niet of niet geheel zijn gehaald. Met betrekking tot de Gorishoeksedijk heeft in 2015 een afwaardering plaatsgevonden van de gronden in de Geertruidapolder te Sint-Maartensdijk ad 4,4 miljoen. De gronden zijn nu tegen agrarische waarde voor in totaal opgenomen onder de Materiele Vaste Activa. Overigens zijn de doelstelling en de visie van de gronden ongewijzigd gebleven. Het is niet uit te sluiten dat de gronden in de toekomst alsnog ontwikkeld worden. Er is dan ook geen voornemen om deze gronden te verkopen. Met betrekking tot Banketfabriek De Waal is naast een bedrag voor de aankoop van grond en opstallen, een bedrag van 2,3 miljoen uitbetaald als schadeloosstelling voor onder andere tijdelijke sluiting in verband met het verplaatsen van het bedrijf naar Welgelegen. In 2010 is de banketbakker failliet gegaan. Dit faillissement heeft geen invloed op de door de gemeente verkregen eigendomspositie van het pand aan de Edisonweg. Wel moet geconstateerd worden dat de schadeloosstelling van 2,3 miljoen is uitbetaald, maar dat de gemeente niet de beoogde doelen hiermee heeft bereikt, namelijk vestiging van het nieuwe bedrijf op Welgelegen II en behoud van de werkgelegenheid. Op basis van de ons aangereikte informatie en de projectdossiers bestaat niet de indruk dat er door de gemeente in beide dossiers verwijtbaar is gehandeld. Aanbevelingen Aanbeveling 1: stel een procesbeschrijving grondaankopen op die voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Op dit moment is voor grondaankopen geen volwaardige procesbeschrijving aanwezig. In het proces van grondaankopen kunnen diverse stappen worden onderscheiden, zoals 1) onderzoek naar noodzaak tot verwerving, 2) collegeadvies kaders onderhandelingen, 3) start onderhandelingsgesprekken, 4) taxatie, 5) collegeadvies onderhandelingsresultaat, 6) uitvoeren bodemonderzoek, 7) collegebesluit aankoop, 8) opstellen voorlopige koopovereenkomst, 9) raadsvoorstel/besluit inzake grondaankoop, beschikbaar stellen krediet, 10) aktepassering bij notaris, 11) betaling van koopsom, 12) administratieve verwerking.

5 - 5 - Een goede procesbeschrijving gaat per processtap in op de zogenaamde 6 W-vragen: wie doet wat, waarom, wanneer, waarmee en met welk doel. Een dergelijke procesbeschrijving geeft houvast voor het uitvoeren van de periodieke interne controle. Daarnaast gaat het bij grondtransacties om een materieel proces met een veelal grote financiële omvang. Tenslotte is bij grondtransacties sprake van onderhandelingstrajecten en onderhandelingsmarge. Een objectief vastgesteld proces kan daarbij als een belangrijk houvast functioneren. Aanbeveling 2: actualiseer de nota grondbeleid De nota grondbeleid bevat aspecten die actualisatie behoeven (zie conclusie 8). Daarnaast zijn de financiële verordening en de nota grondbeleid niet geheel met elkaar in overeenstemming. Aanbevolen wordt om met de nieuwe raad, eventueel na inwerkingtreding van de nieuwe omgevingswet, een nieuwe nota grondbeleid op te stellen. Laat een afwegingskader rondom doelmatigheid van grondverwervingen hier onderdeel van zijn. Aanbeveling 3: versterk de financiële positie vanuit toekomstige grondexploitatieresultaten. De bijdragen en afwaarderingen in de periode hebben een aanzienlijke negatieve invloed gehad op de financiële positie van de gemeente Tholen.. Ten aanzien van enkele woningbouwlocaties en de uitbreiding van bedrijventerreinen worden aanzienlijke positieve resultaten geprognosticeerd voor de komende tien jaar. Het is van belang om deze positieve resultaten voor een belangrijk deel aan te wenden voor het verstevigen van de financiële positie via toevoeging aan de algemene reserve en/of de reserve bouwgrondexploitatie. De gemeente heeft zelf reeds via de nota Tholen (financieel) in balans doelstellingen geformuleerd om de financiële positie te verstevigen. Ook in de kadernota 2018 zijn hiervoor kaders opgenomen zoals het zogenaamde T-2 principe. De Rekenkamercommissie wil met deze aanbeveling het belang van deze ingezette lijn onderstrepen. Tegelijkertijd moet daarbij bewaakt worden dat de opgebouwde reserves niet worden ingezet om toekomstige incidentele uitgaven te dekken. Aanbeveling 4: geef in raadsvoorstellen rondom grondverwerving en actualisatie van grondexploitaties een integraal beeld van zowel de beleidsmatige context als de financiële context. De raadsvoorstellen inzake individuele grondaankopen zijn veelal summier. De aanbeveling is om in deze raadsvoorstellen een integraal beeld te geven van het proces, een heldere aansluiting met inhoudelijk beleidskaders, een financiële onderbouwing met een concept grondexploitatie en aandacht voor de risico s en de te treffen beheersmaatregelen. Ten aanzien van raadsvoorstellen inzake actualisatie van grondexploitaties geven wij de aanbeveling om bij deze actualisatie ook informatie te geven over de gronden die nog niet in exploitatie zijn genomen en de gronden die op basis van een samenwerkingsovereenkomst worden ontwikkeld. Daarmee ontstaat een integraal beeld van alle relevante grondexploitatieprocessen. Bij het dossier Gorishoeksedijk en het dossier Banketfabriek De Waal is sprake van een aanzienlijke inzet van financiële middelen, terwijl de doelstellingen niet of niet geheel zijn gehaald. Procedure/planning Het concept-rapport is in eeerste instantie besproken met de rekenkamercommissie. Naar aanleiding daarvan is een aantal aanpassingen in het rapport aangebracht. Daarna is het rapport aan de geïnterviewden aangeboden voor ambtelijke wederhoor. In het rappport zijn de opmerkingen uit de ambtelijke wederhoor verwerkt. Vervolgens is het rapport voorzien van conclusies en aanbevelingen die in dit voorstel integraal zijn weergegeven en aan het college voorgelegd voor bestuurlijke wederhoor. De reactie van het college is als bijlage bijgevoegd. Voorstel De conclusies en aanbevelingen uit het rekenkamerrapport Onderzoek naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van grondaankopen in de periode over te nemen en het college te verzoeken deze te implementeren in de reguliere processen. Hoogachtend, De rekenkamercommissie Tholen Secretaris, Voorzitter, L. Vermeij H. Geluk,