onderzoeksopzet handhaving

Transcriptie

1 onderzoeksopzet handhaving

2 Rekenkamercommissie Onderzoeksopzet Handhaving rekenkamercommissie Oss 29 april

3 Inhoudsopgave 1. AANLEIDING EN ACHTERGROND AFBAKENING DOELSTELLING EN ONDERZOEKSVRAGEN FASERING VAN HET ONDERZOEK PLANNING

4 1. Aanleiding en achtergrond De rekenkamercommissie heeft het voornemen om een onderzoek naar milieuhandhaving uit te voeren in het jaarplan voor 2008 aangekondigd. In 2008 heeft de rekenkamercommissie er voor gekozen het onderzoek naar de opvolging van aanbevelingen van eerder rekenkameronderzoek naar voren te plaatsen. Het onderzoek handhaving is hierdoor naar 2009 verplaatst. De keuze voor een onderzoek naar de handhaving komt voort uit een verzoek van de raad. Diverse fracties gaven tijdens de inventarisatie van onderzoeksonderwerpen voor 2008 aan, dat handhaving hun voorkeur had. Met name waren de fracties geïnteresseerd in de handhaving met betrekking tot de leefomgeving. De rekenkamercommissie heeft dit nader gespecificeerd en zal onderzoek doen naar de effecten van de handhaving van naleving van milieuvergunning door bedrijven. Gemeenten hebben vele taken. Handhaving van regels met betrekking tot de leefomgeving is er één van. De handhaving richt zich op diverse aspecten: bouwen, milieu, geluid, et cetera. Landelijk staat het thema handhaving sinds enkele jaren weer volop in de belangstelling. Handhaven is geen doel op zich, maar een instrument om een doel te bereiken. De vraag is welke doelen de gemeente Oss aan handhaving stelt, hoe ze daar uitvoering aan geeft en in het bijzonder wat de effecten zijn van handhaving en het handhavingsbeleid. Met het begrip handhaving doelt de rekenkamercommissie op het bevorderen van de naleving van rechtsregels en het beëindigen van overtredingen. Uit deze definitie blijkt dat handhaven niet een doel op zich is, maar een middel om een ander doel te realiseren. Anders gezegd is handhaving één van de instrumenten om beleid te realiseren, naast andere instrumenten zoals subsidieverstrekking en communicatie. Door de gemeente Oss is het begrip handhaving als volgt gedefinieerd: Handhaving is het door toezicht en het toepassen van bestuur(srechte)lijke, strafrechtelijke of privaatrechtelijke middelen bereiken dat de algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften worden nageleefd. Handhaving bestaat uit toezicht, opsporing en sanctionerend optreden. 1 Ook hieruit blijkt dat handhaving een middel is om een doel te realiseren, namelijk naleving van rechtsregels en voorschriften. Voor sommige (bedrijfsmatige) activiteiten moet een vergunning worden aangevaagd of een melding worden gedaan. Dit is in de meeste gevallen een milieuvergunning. Vergunningverlening en handhaving van die vergunning door de overheid is niet vrijblijvend, maar als onderdeel van de zorgplicht van de overheid opgenomen in de Wet Milieubeheer. Het thema handhaving staat sinds enkele jaren weer volop in de belangstelling. In het najaar van 2004 is door de commissie Handhaven op niveau 1 Gemeente Oss, Kadernotitie Handhaving, pag. 3, november

5 een onderzoek gepresenteerd over handhaving door overheden. Uit dit onderzoeksrapport blijkt dat overheden om verschillende redenen regelmatig de (eigen) regels overtreden. Enkele jaren daarvoor, in 2002, waren door VROM, V&W, IPO en VNG in het kader van een professionalisering van handhaving al kwaliteitscriteria opgesteld waar milieuhandhavinginstellingen uiterlijk in 2005) aan moesten voldoen. Deze criteria hadden vooral betrekking op de inrichting van de organisatie en de processen en de kwaliteit met betrekking tot handhaving. Bij milieuhandhaving zijn meerdere overheden betrokken zijn. Vanuit het Rijk treden bijvoorbeeld de Algemene Inspectiedienst (AID) en het Openbaar Ministerie (OM) handhavend op. Ook provincies (m.n. regionale aspecten en infrastructuur), waterschappen (bijv. lozingen) en gemeenten (reguliere milieuvergunningen) hebben handhavende taken. Wie wanneer bevoegd is tot verlening van een vergunning en handhaving, is uitgewerkt in de Wet milieubeheer. In de praktijk worden de bij vergunningverlening en handhaving behorende taken (niet: bevoegdheden) soms uitbesteed aan externe partijen, waardoor het aantal betrokkenen verder toeneemt. De hoeveelheid van betrokkenen vraagt om een duidelijke afbakening van de focus van het rekenkameronderzoek tot die gevallen van milieuhandhaving waarin de gemeente (i.c. het college van B&W) bevoegd gezag is. 2. Afbakening Dit onderzoek concentreert zich op de effectiviteit van de gemeentelijke handhaving. Het onderzoek richt zich daarmee op de praktijk. De inhoud van het handhavingsbeleid zelf wordt niet ter discussie gesteld. De gemeentelijke beleidsvrijheid ten aanzien van handhaving is namelijk zeer beperkt; voorschriften met betrekking tot handhaving worden door de Europese Commissie en het Rijk bepaald. Daarnaast heeft de Provincie Noord-Brabant op 28 oktober 2008 het rapport Bevindingen inventarisatie professionalisering handhaving openbaar gemaakt. Uit deze inventarisatie blijkt dat de gemeente Oss beleidsmatig en in de opzet van de uitvoering, de handhaving goed georganiseerd heeft. Een onderzoek naar het beleid en de organisatorische opzet is hierdoor op dit moment niet van toegevoegde waarde. Voor handhaving maakt de gemeente onderscheid in het risico van bedrijven, waarvoor categorieën zijn opgesteld. Het onderzoek zal zich in eerste instantie richten op een kwantitatief inzicht in de planning en realisatie van handhaving voor alle categorieën bedrijven. Vervolgens zal de rekenkamercommissie verder inzoomen op de bedrijven uit de derde en vierde categorie. Dit zijn de twee meest risicovolle categorieën waarvan de bedrijven onder het bevoegd gezag van de gemeente vallen. Voor deze categorieën bedrijven gaat de rekenkamercommissie na in welke mate handhaving als instrument effect heeft. De rekenkamercommissie kiest voor deze afbakening omdat hier voor de leefomgeving de meest omvangrijke risico s aanwezig zijn in geval van niet naleven van wet- en regelgeving. Om een gedegen oordeel over de effectiviteit te kunnen geven, vormen de jaren 2006, 2007 en 2008 uitgangspunt van het onderzoek. Niet alle verleende vergunningen kunnen namelijk in één jaar gecontroleerd worden. Voor bepaalde verstrekte vergunningen geldt dat de onderliggende activiteiten 4

6 dermate risicovol zijn voor milieu en leefomgeving, dat mag worden aangenomen dat hier in ieder geval éénmaal in de twee jaar handhaving plaatsvindt. Door de jaren 2006, 2007 en 2008 te kiezen verzekert de rekenkamercommissie zich ervan dat de categorie 3 en 4 bedrijven in ieder geval tweemaal gecontroleerd zijn. 3. Doelstelling en onderzoeksvragen Doelstelling Op basis van het voorgaande formuleert de rekenkamercommissie de volgende doelstelling van het onderzoek: Het verkrijgen van inzicht in de effecten van het door de gemeente Oss vastgestelde handhavingsbeleid met betrekking tot bedrijven. De nadruk van dit onderzoek ligt, zoals eerder aangegeven, op het daadwerkelijk bereiken van het maatschappelijk effect door middel van het uitvoeren van handhaving. Om hier invulling aan te geven heeft de rekenkamercommissie de volgende vraagstelling geformuleerd: In welke mate bereikt de gemeente door handhaving van bedrijven het verwachte effect? Om deze centrale vraag te kunnen beantwoorden heeft de rekenkamercommissie drie deelvragen geformuleerd: 1. Hoe verloopt het handhavingsproces in de praktijk? 2. Verloopt het aantal controles conform planning? 3. Welk effecten bereikt de gemeente met handhaving? Onderzoeksmethoden In het onderzoek worden meerdere instrumenten gehanteerd om tot de beantwoording van de onderzoeksvragen te komen. In de eerste plaats zal de planning en de realisatie van de handhavingcontroles geanalyseerd worden. Vervolgens zal de rekenkamercommissie de handhavingsresultaten over de jaren 2006, 2007 en 2008 bekijken. Hierbij worden de handhavingsacties met bijbehorend resultaat geanalyseerd. Daarnaast vinden interviews plaats om het proces in de praktijk volledig in beeld te krijgen. Naast interviews met de gemeentelijke organisatie, vinden ook interviews met externe partijen plaats. Hierbij valt te denken aan bedrijven, belangenorganisaties en de provincie. Normenkader De rekenkamercommissie zal op basis van een vooronderzoek, landelijke kaders en eerdere rekenkameronderzoeken naar handhaving een normenkader opstellen. 5

7 5. Fasering van het onderzoek Het onderzoek is onder te verdelen in vijf fasen. Hieronder is de inhoud per fase weergegeven. Fase 1. Opstellen normenkader De bevindingen uit fase 1 worden verwerkt in het normenkader. Dit normenkader dient als toetsingskader tijdens het onderzoek. Fase 2. Analyse van de praktijk van handhaving De tweede fase staat in het teken van de uitvoering van handhaving. Hoe verloopt dit proces in de praktijk? Hiervoor worden enerzijds interviews gehouden binnen de gemeente. Anderzijds worden externe gehoord, zoals de provincie en bedrijven zelf. Naast deze interviews zal de rekenkamercommissie ook een dag meelopen met het handhavingsteam. Zo krijgt zij een beeld van hoe dit verloopt. Een laatste aspect is de beoordeling van de handhavingsresultaten. Fase 3. Opstellen Nota van Bevindingen Aan de hand van de analyses in fase 1 en 2 wordt de Nota van Bevindingen opgesteld. Hierin geeft de rekenkamercommissie weer wat ze tijdens het onderzoek heeft geconstateerd. Fase 4. Hoor en wederhoor De Nota van Bevindingen wordt voor ambtelijk hoor en wederhoor aan de gemeente aangeboden. Hierbij krijgt de gemeentelijke organisatie de mogelijkheid te reageren op de feitelijke correctheid van de bevindingen. Na verwerking van de ambtelijke reactie wordt de nota voorzien van de conclusies en aanbevelingen. Dit rapport wordt aan het college van B&W aangeboden voor bestuurlijk hoor en wederhoor, waarbij de rekenkamercommissie het college verzoekt een reactie te geven op de conclusies en aanbevelingen. Op deze reactie volgt een nawoord van de rekenkamercommissie. Fase 5. Presentatie eindrapportage aan de raad(-scommissie) en pers Het volledige rapport wordt aan de gemeenteraad van Oss aangeboden. Tevens zal een persbericht worden opgesteld. 6

8 6. Planning Fase Doorlooptijd Fase 1 Opstellen normenkader April 2009 Fase 2 Analyse van de praktijk van handhaving April juni 2009 Fase 3 Opstellen Nota van Bevindingen Juni 2009 Fase 4 Hoor en wederhoor Juni juli 2009 Fase 5 Presentatie eindrapportage aan de raad(-scommissie) en pers p.m. 7