Welke rechtsgrondslag moet ervoor het familierecht gebruikt worden? De koers voor de toekomst

Transcriptie

1 DIRECTORAAT-GENERAAL INTERN BELEID BELEIDSONDERSTEUNENDE AFDELING C: RECHTEN VAN DE BURGER EN CONSTITUTIONELE ZAKEN JURIDISCHE ZAKEN Welke rechtsgrondslag moet ervoor het familierecht gebruikt worden? De koers voor de toekomst NOTA PE EN

2 Dit document is aangevraagd door de Commissie juridische zaken van het Europees Parlement. AUTEUR Aude FIORINI Dundee Law School University of Dundee, Nethergate, Dundee, DD1 4HN, Scotland, UK VERANTWOORDELIJKE ADMINISTRATEUR Vesna NAGLIČ Beleidsondersteunende afdeling C: Rechten van de burger en constitutionele zaken Europees Parlement B-1047 Brussel TAALVERSIES Origineel: EN Vertalingen: BG/CS/DA/DE/EL/ES/ET/FR/IT/LV/LT/HU/MT/NL/PL/PT/RO/SK/SL/FI/SV OVER DE REDACTEUR Om contact op te nemen met de beleidsondersteunende afdeling of om u aan te melden voor de maandelijkse nieuwsbrief gelieve te schrijven naar: poldep-citizens@europarl.europa.eu Europees Parlement, manuscript voltooid in november Europese Unie, Dit document is op internet beschikbaar op: BEPERKTE AANSPRAKELIJKHEID De meningen die in dit document worden geuit, vallen uitsluitend onder de verantwoordelijkheid van de auteur en geven niet noodzakelijkerwijs het officiële standpunt van het Europees Parlement weer. Nadruk en vertaling met bronvermelding voor niet-commerciële doeleinden toegestaan, mits de uitgever daarvan vooraf op de hoogte wordt gesteld en een exemplaar krijgt toegestuurd.

3 Welke rechtsgrondslag moet ervoor het familierecht gebruikt worden? De koers voor de toekomst Samenvatting Achtergrond Voordat er een discussie over de rechtsgrondslag voor maatregelen van de EU op het gebied van het familierecht kan plaatsvinden, moet de betekenis van "familierecht" verduidelijkt worden. Aangezien het toekennen van rechtsbevoegdheden een van de voornaamste uitgangspunten van de EU is en iedere bepaling voor de overdracht van bevoegdheden op het terrein van het binnenlandse familierecht ontbreekt, kan er weinig twijfel over bestaan dat het materieel familierecht onder de exclusieve bevoegdheden van de lidstaten valt. Er is echter wel sprake van (door de lidstaten en de EU) gedeelde bevoegdheden op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, omdat de EU in de Verdragen opgedragen wordt om justitiële samenwerking te ontwikkelen in burgerlijke zaken (waaronder ook familierechtelijke zaken) met grensoverschrijdende gevolgen. De uitoefening van deze bevoegdheid kan drie verschillende vormen aannemen. 1) De EU kan maatregelen treffen die voor de hele EU 1 gelden (artikel 81 VWEU). 2) De EU kan de lidstaten machtigen om maatregelen inzake familierecht te treffen (artikel 20 VEU). 3) Het is ook denkbaar dat deze bevoegdheid uitgeoefend zou kunnen worden door de deelname van de EU aan internationale instrumenten voor het familierecht die een groter toepassingsgebied hebben dan het EU-territorium (artikel 216 VWEU). Alle drie benaderingen zijn tot nu toe gebruikt. Er zijn drie verordeningen gebaseerd op artikel 81 WVEU. Verordening (EG) nr. 2201/2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid; Verordening (EG) nr. 4/2009 betreffende de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen, en de samenwerking op het gebied van onderhoudsverplichtingen; Verordening (EU) nr. 650/2012 betreffende de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen en de aanvaarding en de tenuitvoerlegging van authentieke akten op het gebied van erfopvolging, alsmede betreffende de instelling van een Europese erfrechtverklaring. In Verordening (EU) nr. 1259/2010 van de Raad van 20 december 2010 is het recht inzake echtscheiding en scheiding van tafel en bed geharmoniseerd, maar deze verordening werd op basis van nauwere samenwerking aangenomen. Daarnaast heeft de EU het protocol van de Haagse conferentie van 23 november 2007 inzake het recht dat van toepassing is op onderhoudsverplichtingen geratificeerd, en de lidstaten gemachtigd om het Verdrag van Den Haag van 1996 inzake de kinderbescherming te ratificeren of zich daarbij aan te sluiten. Ook heeft de EU een procedure vastgelegd waarvan lidstaten onder bepaalde omstandigheden gebruik kunnen maken om overeenkomsten te sluiten met derde landen. 1 EU-maatregelen inzake familierecht hebben geen betrekking op Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland zouden echter wel kunnen besluiten om mee te doen. 3

4 Beleidsondersteunende afdeling C: Rechten van de burger en constitutionele zaken Doel In dit document wordt een evaluatie gemaakt van de inhoud en de beperkingen van de rechtsgrondslagen van de EU-regelgeving op het gebied van het familierecht met de bedoeling om vast te stellen wat de meest werkzame methode(s) is (zijn) om verdere vooruitgang op het gebied van deze wetgeving te boeken. De positie van EU-burgers die gebruik maken van hun recht op vrij verkeer staat centraal bij maatregelen van de EU. De situatie met betrekking tot andere categorieën mensen moet echter niet over het hoofd worden gezien en daarom wordt daar in het verloop van de nota op ingegaan. EU-burgers in de EU In dit document worden de rechtsgrondslagen beoordeeld waarvan gebruik gemaakt zou kunnen worden om geharmoniseerde regelgeving te scheppen voor EU-burgers die woonachtig zijn in en zich bewegen binnen de EU op basis van de huidige doelstellingen die op dit terrein zijn vastgesteld, met name de doelstelling om de toegang tot de rechter te verbeteren. Het uitoefenen van interne in plaats van externe bevoegdheden is een beter middel om ervoor te zorgen dat deze doelstellingen zo goed mogelijk verwezenlijkt worden. De goedkeuring van interne maatregelen is echter op het gebied van het familierecht veel langzamer gegaan dan bij andere burgerlijke zaken het geval was. Dit is deels te wijten aan het feit dat maatregelen inzake familierecht met een bijzondere wetgevingsprocedure goedgekeurd dienen te worden (met eenparigheid van stemmen binnen de Raad en raadpleging van het EP). Bij de laatstgenoemde instelling speelt mee dat deze kwesties bijzonder gevoelig liggen en dat de nationale tradities en culturen op dit terrein sterk zijn. De bestaande wetgeving dekt niet alle essentiële gebieden van het familierecht en wordt gekenmerkt door fragmentatie en differentiatie, hetgeen in veel gevallen toegeschreven kan worden aan de gekozen rechtsgrondslag en de wetgevingsprocedure die in verband daarmee gebruikt is. Om die reden wordt rekening gehouden met de mate waarin het gebruik van de overbruggingsclausule of nauwere samenwerking in overweging zou kunnen worden genomen om het goedkeuren van maatregelen inzake familierecht te vergemakkelijken en te bespoedigen. Overbruggingsclausule In de Verdragen is sprake van overbruggings- of "passerelle"- clausules, die aanpassingen in wetgevings- en stemprocedures mogelijk maken. Er is ook een clausule die betrekking heeft op maatregelen inzake familierecht. Overeenkomstig artikel 81, lid 3, VWEU, mag de Raad met eenparigheid van stemmen en na raadpleging van het EP besluiten dat een maatregel inzake grensoverschrijdend familierecht door middel van een gewone wetgevingsprocedure goedgekeurd wordt. Om een discussie te kunnen voeren over de overbruggingsclausule moet helder omlijnd worden wat er bedoeld wordt met "maatregelen inzake familierecht met grensoverschrijdende gevolgen". Dat het exacte toepassingsgebied van deze categorie maatregelen onduidelijk is en ter discussie staat, moge blijken uit het feit dat er verschillende rechtsgrondslagen gebruikt zijn voor de totstandkoming van de verordening inzake onderhoudsverplichtingen en de verordening inzake erfopvolging. Hoewel het niet betwist wordt dat zaken die betrekking hebben op onderhoudsverplichtingen en zaken die betrekking hebben op erfopvolging gekenmerkt worden door een gemengd karakter dat 4

5 Welke rechtsgrondslag moet ervoor het familierecht gebruikt worden? De koers voor de toekomst aspecten van het familierecht combineert met die van het verbintenissenrecht of van het zakenrecht, zijn deze zaken op volstrekt andere wijze aangepakt. Het gemengde karakter van onderhoudsverplichtingen werd aangegrepen als rechtvaardiging om te proberen een uitweg te zoeken via een overbruggingsclausule. Deze poging liep op niets uit en Verordening (EG) nr. 4/2009 van de Raad werd met een bijzondere wetgevingsprocedure aangenomen. Het gemengde karakter van het erfrecht daarentegen werd van het begin af aan ontkend, hetgeen gelegenheid bood om de verordening aan te nemen op basis van de gewone wetgevingsprocedure. Als men bedenkt dat het gebruik van de overbruggingsclausule gebaseerd is op zowel eenparigheid van stemmen in de Raad als op instemming van de nationale parlementen, is het wel duidelijk dat het mechanisme alleen in stelling wordt gebracht als de landen ervan overtuigd zijn dat de inhoud van de overwogen maatregel acceptabel is. Behalve dat het toepassingsgebied van het instrument onomstreden moet zijn, dient ook de daarin opgenomen regelgeving neutraal te blijven om als acceptabel aangemerkt te worden. Waarschijnlijk zal het niet eenvoudig zijn om aan dergelijke vereisten te voldoen, gegeven de doelstellingen die voor EU-maatregelen op het gebied van het familierecht geformuleerd zijn. Nauwere samenwerking In artikel 20 VEU worden de lidstaten gemachtigd om nauwere samenwerking aan te gaan. Door dit artikel een groep van landen onderlinge maatregelen vaststellen (waarbij zij gebruik kunnen maken van de instellingen en de mechanismen van het VEU). Aangezien het met verordeningen die goedgekeurd zijn in het kader van nauwere samenwerking per definitie moeilijker is om de doelstellingen die verbonden zijn aan EUmaatregelen op het terrein van het familierecht te realiseren dan met maatregelen die gelden voor de gehele EU, kan men zich afvragen of het wel zin heeft om met dit mechanisme EU-wetgeving inzake familierecht tot stand te brengen. Anderzijds kan het, vanuit het oogpunt van ambitieuze doelstellingen, adequater zijn om in ieder geval een zekere mate van harmonisatie tussen een aantal deelnemende landen te realiseren, dan helemaal geen harmonisatie te verwezenlijken. Toch dienen de gevolgen die nauwere samenwerking op het desbetreffende terrein kan hebben, goed overwogen te worden, niet alleen voor de EU-burgers die daar hun voordeel mee kunnen doen, maar ook voor degenen die dat niet kunnen. Bovendien dient het duidelijk te zijn dat nauwere samenwerking in wezen een "laatste redmiddel" is. Andere categorieën personen Als het gaat om de positie van personen die geen EU-burgers zijn welke gebruikmaken van hun recht op vrij verkeer, is de situatie minder duidelijk. Allereerst mag niet worden vergeten dat de regelgeving die ten bate van in de EU woonachtige EU-burgers aangenomen is, ten goede zal komen aan andere categorieën personen. Het is daadwerkelijk zo dat wetgeving inzake familierecht, ten gevolge van het non-discriminatiebeginsel, van toepassing is op iedereen die in de EU woonachtig is, ongeacht hun nationaliteit. Bovendien kan het zijn dat keuzes ten aanzien van aanknopingspunten en de consequenties daarvan - die binnen de context van geschillen inzake familierecht veel eerder gemaakt worden dan binnen de context van individuele rechtsgeschillen - er impliciet voor zorgen dat deze wetgeving ook ten goede kan komen aan EU-burgers die in derde landen woonachtig zijn. Het kan zijn dat de situatie van andere, buiten de EU woonachtige, EU-burgers, aangepakt moet worden als de EU haar doelstellingen, waaronder de vereisten die vastgelegd zijn in artikel 3, lid 5, VEU, wil realiseren. De bepalingen betreffende externe bevoegdheden (de artikelen 216 en volgende van het VWEU) zouden binnen deze context een uitkomst kunnen bieden. 5