Basisregistratie Ondergrond

Transcriptie

1 Basisregistratie Ondergrond Informatiekundige Uitvoeringstoets Definitief Ministerie van Infrastructuur en Milieu Grontmij Nederland B.V. De Bilt, 29 oktober 2012

2 Verantwoording Titel : Basisregistratie Ondergrond Subtitel : Informatiekundige Uitvoeringstoets Projectnummer : Referentienummer : IUT-BRO Revisie : 9 Datum : 29 oktober 2012 Auteur(s) : Ron Bloksma, Arie Duindam adres : ron.bloksma@grontmij.nl, arie.duindam@grontmij.nl Gecontroleerd door : Paraaf gecontroleerd : Goedgekeurd door : Paraaf goedgekeurd : Contact : Grontmij Nederland B.V. De Holle Bilt HM De Bilt Postbus AE De Bilt T F Pagina 2 van 68

3 Inhoudsopgave 1 Managementsamenvatting Basisregistratie Ondergrond Informatiekundige uitvoeringstoets Informatiefuncties van de BRO Monitoring grondwater Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) INSPIRE Vergunningverlening Waterwet Grondwatermodellering Veiligheidstoetsing waterkeringen Bodembescherming en bodemkwaliteit Mijnbouwwet Informatiefuncties met een BRO aanleverplicht Overige informatiefuncties Belangrijkste conclusies en aanbevelingen Algemeen Politiek/bestuurlijk Planning Organisatieontwikkeling Informatievoorziening en ICT Implementatie Aanleiding en doelstelling Aanleiding Doelstelling Scope Leeswijzer Lijst van afkortingen & Begrippen Bronnen Beschrijving aanpak en werkwijze Informatiefuncties van gegevenstypen Inleiding Informatiefunctie: Monitoring grondwater Informatiefunctie: Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) Informatiefunctie: Vergunningverlening Waterwet Informatiefunctie: Grondwatermodellering Informatiefunctie: Veiligheidstoetsing waterkeringen Informatiefunctie: INSPIRE Informatiefunctie: Bodembescherming en bodemkwaliteit Informatiefunctie: Mijnbouwwet Informatiefuncties met een BRO aanleverplicht Overige informatiefuncties Toetsing algemeen Inleiding Pagina 3 van 68

4 Inhoudsopgave (vervolg) 5.2 Wat is het onderwerp? Algemene beschrijving van het programma Conclusies en aanbevelingen Toetsing politiek-bestuurlijke context Inleiding Wat is de politieke doelstelling van het programma? Hoe groot is de politieke turbulentie rond het programma? Conclusies en aanbevelingen Toetsing planning Inleiding Planning/Mijlpalen Conclusies en aanbevelingen Toetsing organisatieontwikkeling Inleiding Welke producten en processen worden geraakt door het programma? IST en SOLL Ketenpartners Conclusies en aanbevelingen Toetsing informatievoorziening & ICT Inleiding Architectuur van de LV-BRO Aanleveren Afnemen en gebruiken BRO en het stelsel van basisregistraties BRO en de stelselvoorzieningen Gemma Exploitatie & Beheer Conclusies en aanbevelingen Toetsing implementatie Inleiding Organisatieschaal Politieke steun, steun hogere management & visie Projectmanagement, kennis/vaardigheden en beschikbare menskracht Veranderingenbereidheid & gebruiksvriendelijkheid Implementatieondersteuning Conclusies en aanbevelingen Aanvullende vragen Aanvullende vragen gemeenten en provincies Aanvullende vragen waterschappen Kosten en baten in de MKBA Issuelijst Inleiding Issues Bijlage - Lijst van betrokken personen Begeleidingsgroep Interviews Telefonisch Per Expertsessies Pagina 4 van 68

5 1 Managementsamenvatting 1.1 Basisregistratie Ondergrond De ondergrond vervult meer en meer belangrijke maatschappelijke functies. Om deze verschillende functies goed in te passen en waar nodig tegen elkaar af te wegen, is een goede informatievoorziening een onmisbaar hulpmiddel. De basisregistratie ondergrond (BRO) moet in deze behoefte voorzien. Een basisregistratie is een systeem waarin vitale authentieke gegevens in hoge kwaliteit op een gecentraliseerde manier worden opgeslagen. Een basisregistratie vormt een unieke bron van gegevens die nodig is voor het functioneren van de overheid. Een basisregistratie bevat afspraken voor levering en gebruik van de gegevens die in de registratie zijn opgenomen. Gegevens worden eenmalig vastgelegd en daarna door de gehele overheid gebruikt. Een basisregistratie fungeert voor bestuursorganen dus als unieke bron van essentiële gegevens. In het geval van de BRO gaat het om gegevens over de ondergrond. De basisregistratie ondergrond heeft als doel het aan een ieder beschikbaar stellen van gegevens en modellen met betrekking tot de ondergrond, ter bevordering van een goede vervulling van publiekrechtelijke taken en van een efficiënte uitwisseling en een kostenefficiënt gebruik van geo-informatie. De gegevens in de BRO zijn van een andere orde dan de meeste andere basisregistraties. De BRO geeft een weergave van een fysieke werkelijkheid, voor zover het niet de gebruiksrechten betreft. Het is daarmee goeddeels een beschrijvende registratie, waar informatie over de fysieke werkelijkheid onder de grond wordt vastgelegd. De BRO zal gefaseerd worden gerealiseerd. De eerste fase richt zich op de inrichting van de nieuwe basisregistratie zelf: inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving, implementatie van nieuwe processen en het in gebruik nemen van de nieuwe technische voorzieningen. De nieuwe registratie begint niet zonder gegevens. In de eerste fase wordt de aanwezige informatie in de bestaande registraties Data en Informatie Nederlandse Ondergrond (DINO) van TNO en het Bodem Informatie Systeem (BIS) van Alterra opgenomen in de BRO. Feitelijk worden beide gegevenssets opnieuw gebouwd en geïntegreerd in de BRO. Vanuit het perspectief van een lagere overheid is het beeld dat in deze eerste fase DINO en BIS worden samengevoegd tot de BRO. Echter, de BRO is feitelijk een nieuwe voorziening met bijbehorende processen, systemen en wetgeving. Er zijn in Nederland 13 basisregistraties die samen het Stelsel van Basisregistraties vormen. De gemeenschappelijke Stelselvoorzieningen vergemakkelijken de gegevensuitwisseling tussen de basisregistraties. De beoogde BRO wordt een onderdeel van dit stelsel. Via dit stelsel is de BRO opgenomen in het NUP, het prioriteitenprogramma tussen gemeenten, provincies, waterschappen en het rijk. De BRO is dus één van de bouwstenen van het NUP. 1.2 Informatiekundige uitvoeringstoets De BRO is nog niet volledig uitgekristalliseerd. De diverse soorten informatie die zullen worden opgenomen in de basisregistratie vergen nog nadere uitwerking en de voorschriften in het huidige concept wetsvoorstel BRO zullen in nadere regelgeving verdere vorm krijgen. Een belangrijke stap in dit proces is het vaststellen van het wetsvoorstel BRO als formeel ijkpunt. Voordat de minister van I&M het wetsvoorstel via de Ministerraad aan de Tweede Kamer voorlegt, zal hij bestuurlijk overleg met de medeoverheden voeren. Ter voorbereiding op dit overleg voert het Pagina 5 van 68

6 Managementsamenvatting ministerie een uitvoeringstoets uit. Feitelijk is het huidige concept wetsvoorstel een belangrijke onderlegger bij deze uitvoeringstoets, omdat in dit voorstel de belangrijkste mechanismen en uitgangspunten zijn vastgelegd die op verschillende thema s zijn getoetst. Toch heeft deze uitvoeringstoets maar een laag juridisch gehalte. Dit komt enerzijds omdat het wetsvoorstel vanwege het karakter van een kaderwet vrij summier is en anderzijds omdat er met name een focus wordt gelegd op de uitvoerbaarheid van de in voorgestelde basisregistratie. Mogelijke praktische uitvoeringsproblemen liggen met name op bestuurlijk en organisatorisch vlak en niet zo zeer op de algemene kaders zoals geschetst in de concept wetsvoorstel zelf. De uitvoeringstoets is bedoeld om tijdens de fase van beleidsvorming of totstandkoming van wetgeving te kijken naar de uitvoerbaarheid daarvan door medeoverheden. In de uitvoeringstoets staat de vraag centraal of het huidige concept wetsvoorstel BRO uitvoerbaar is voor medeoverheden. Als middel is gekozen voor de Informatiekundige Uitvoeringstoets (IUT). De IUT is een standaard toetsingsinstrument van het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) en heeft het doel de uitvoerbaarheid van voorgenomen wetgeving, met de nadruk op de informatiekundige kant, te toetsen. Naast de standaard toets zijn specifieke aanvullende vragen van gemeenten, waterschappen en provincies geadresseerd. De gehanteerde aanpak is te beschrijven al een driestappenplan: Desk research en interviews. In deze fase is informatie verzameld en zijn de relatief eenvoudige toetsingspunten van de IUT geadresseerd. Expertmeetings. Er zijn twee expert meetings uitgevoerd. Deze vormen het hart van de toets, waarbij de expertise van de deelnemers de basis van het onderzoek vormt om een brug te slaan tussen beleid, ontwerp en praktijk. De expertmeetings zijn gebruikt om dieper op de vragen in te gaan die niet of niet afdoende op basis van desk research konden worden beantwoord. De experts zijn aangedragen door de bij de uitvoeringstoets betrokken mede-overheden. Review. Om verkregen inzichten een meer kwantitatieve onderbouwing te geven, is een conceptversie van de uitvoeringstoets bij een reviewgroep van overheden getoetst. De voorliggende IUT kent een beperkte scope. Het onderzoek betreft alleen de gemeenten, provincies en waterschappen. Buiten scope van de toets zijn de rijksoverheid, uitvoeringsdiensten, ZBO s en marktpartijen. Verder gaat het in deze toets alleen om de impact op de betrokken overheidsorganisaties en niet om de impact op de registratiebeheerder TNO en de landelijke voorziening van de BRO. De uitvoeringtoets beperkt zich verder tot de gegevenstypen die per 1 januari 2015 beschikbaar komen: meetnetten grondwatermonitoring; put grondwaterkwaliteit; put grondwaterkwantiteit; (hydro-)geologische modellen; put mijnbouwwet; boormonsterprofiel; geotechnische sondering; vergunning mijnbouwwet; vergunning waterwet; geomorfologische en bodemkundige modellen; bodemkundige profielopname; boorgat mijnbouwwet. In latere fasen fase van de BRO zullen nog meer gegevenstypen beschikbaar komen, die in het rapport worden genoemd. Deze toekomstige ontwikkelingen zijn buiten scope in dit onderzoek. Pagina 6 van 68

7 Managementsamenvatting 1.3 Informatiefuncties van de BRO De impact van de BRO op producten, diensten en processen van waterschappen, de gemeentelijke en de provinciale organisaties staat centraal in deze toets. Dit is uitgewerkt aan de hand van specifieke toepassingsperspectieven van de beoogde BRO gegevens, die hier onder per functie worden beschreven Monitoring grondwater Het beheer en de zorgplicht van watersystemen is verdeeld over het Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. Vanuit een wettelijk kader is de doelstelling het voorkomen van wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Met betrekking tot de BRO is daarbij de zorg en het beheer van het grondwater van belang. Provincies, waterschappen en gemeenten hebben vanuit hun taakstelling meetnetten voor grondwatermonitoring. Door de komst van de BRO wordt de nu vrijwillige beschikbaarstelling van meetnetgegevens aan DINO vervangen door een verplichte levering aan de landelijke voorziening BRO. Hiermee wordt de deels versnipperde en niet geharmoniseerde informatievoorziening van putten, peilbuizen en meetnetten centraal beschikbaar in een gestandaardiseerde kwaliteit. Hierdoor is een verdere meetnetoptimalisatie mogelijk: Waar zijn de witte vlekken en waar wordt dubbel gemeten? Er is in het algemeen sprake van efficiëntieen effectiviteitverbetering voor de overheid Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) is een specifiek monitoringsprogramma vanuit de EU en in dit opzicht een verbijzondering van de hierboven al genoemde monitoring. De KRW beoogd een schoon grond- en oppervlaktewater en hanteert daarbij een stroomgebiedbenadering, uiteraard over de grenzen van de lidstaten heen. Vanwege de implementatie en uitvoering van de KRW is er een grootschalige behoefte aan betrouwbare grondwaterkwaliteits- en kwantiteitsgegevens. Het is noodzakelijk dat deze gegevens goed toegankelijk, actueel en betrouwbaar zijn, en dat de kwaliteit traceerbaar is. De BRO wordt zo ingericht dat het de KRW verplichtingen goed gaat ondersteunen. De BRO faciliteert de KRW verplichtingen INSPIRE De Europese INSPIRE richtlijn beoogt een Europese informatie-infrastructuur ten behoeve van het milieubeleid. Ruimtelijke gegevens van overheidsorganisaties worden daartoe gestandaardiseerd, geharmoniseerd en openbaar gemaakt. Een aantal gegevens in de BRO zullen aangemerkt worden als INSPIRE gegevenssets binnen de volgende thema s: Bodem (Annex III, thema 3); Geologie (Annex II, thema 4); Menselijke gezondheid en veiligheid (Annex III, thema 5); Milieubewakingsvoorzieningen (Annex III, thema 7); Faciliteiten voor productie en industrie (Annex III, thema 8); Gebiedsbeheer, gebieden waar beperkingen gelden, gereguleerde gebieden en rapportageeenheden (Annex III, thema 11); Energiebronnen (Annex III, thema 20); Minerale bronnen (Annex III, thema 21). Dit betekent dat er een directe relatie is tussen BRO en INSPIRE, waarbij de BRO door het ministerie van I&M feitelijk wordt gepositioneerd als het uitleverkanaal van de ondergrond gegevens voor INSPIRE. De BRO neemt daarbij verplichting voor het bewaren van de gegevens van de lagere overheden over, zodra die gegevens deel uitmaken van de registratie. De BRO faciliteert de komst van een centrale INSPIRE voorziening voor de betreffende ondergrondgegevens van INSPIRE en ontzorgt daarmee de basisregistratie de lagere overheden. Er is een afhankelijkheid tussen de planning van de BRO en de wettelijke termijnen van INSPI- RE. De planning van de BRO is echter niet goed afgestemd met deze wettelijke termijnen. Op 3 Pagina 7 van 68

8 Managementsamenvatting december 2013 moeten de INSPIRE netwerkdiensten worden geleverd voor de Annex III gegevens. Voor de Annex II gegevens zijn de deadlines reeds gepasseerd. Op 1 januari 2015 is de BRO pas gereed. De Europese Unie geeft geen toestemming voor uitstel, hoewel daar wel om gevraagd is vanuit de INSPIRE stuurgroep. De EU hanteert een boeteregime voor het niet voldoen aan de INSPIRE richtlijnen. Overigens wordt er verwacht dat er niet heel hard gehandhaafd wordt op deze termijnen, maar garanties op dit vlak zijn er niet. Er wordt momenteel door TNO gewerkt aan een impact analyse van de relatie tussen de planning INSPIRE en de planning BRO. De resultaten van deze analyse zijn op moment van schrijven nog niet bekend, maar er kan nu al worden geconstateerd dat verder uitstel van de BRO eigenlijk onmogelijk is Vergunningverlening Waterwet Een vergunning Waterwet is een vergunning die direct betrekking heeft op het onttrekken en/of infiltreren van water in de ondergrond, bijvoorbeeld in verband met drinkwatervoorziening of de warmte-koudeopslag. Andere aanleidingen voor een vergunning in het kader van de Waterwet zijn een wijziging in de waterhuishouding als gevolg van een ruimtelijke ontwikkeling of het dempen van watergangen. Waterschappen en provincies zijn het bevoegd gezag voor het verlenen van vergunningen. De Waterwet kent een samenwerkingsverplichting tussen gemeenten en waterschappen wat betreft de relatie tussen water en milieu alsook water en ruimtelijke ordening. Verder is ook de afstemming met provincies van cruciaal belang, omdat de provincie het bevoegd gezag is voor de grotere onttrekkingen en bodemenergiesystemen. Gemeenten, provincies en waterschappen moeten dus op de hoogte zijn van elkaars verleende vergunningen en onttrekkingen. Dit laatste is op dit moment mogelijk middels het Landelijk Grondwater Register (LGR). Het is de verwachting dat 60% van de gegevens van het LGR opgenomen worden in de BRO. Feitelijk wordt de BRO daarmee het ontsluitingssysteem van verleende vergunningen in het kader van de Waterwet. De specifieke procesinformatie blijft in het LGR. Tot slot geeft IPO aan dat men graag de lozingspunten van brijn ook graag onder dit datatype zou willen brengen, wat binnen de huidige afbakening van het datatype vergunningen nog niet het geval is Grondwatermodellering Met een geohydrologisch model wordt de huidige grondwatersituatie inzichtelijke gemaakt en worden ingrepen in de huidige grondwatersituatie inzichtelijk gemaakt. In de BRO wordt het REGIS model opgenomen, dat momenteel een onderdeel van DINO is. REGIS heeft een regionaal en landelijk schaalniveau. REGIS wordt door gebruikers vaak als basis gebruikt en aangevuld met gedetailleerdere gegevens van waterschappen, provincies, gemeenten of projectgebieden. REGIS zelf wordt op lokale schaal ook indicatief gebruikt, voor een eerste verkenning. Door de komst van de BRO wordt de deels versnipperde en niet geharmoniseerde informatievoorziening van een betere kwaliteit en komen de modellen centraal beschikbaar. De BRO laat evenwel de mogelijkheid open dat bestuursorganen zelf gedetailleerder gegevens beheren die niet bij de regionale en landelijke scope van de modellen in de BRO passen. Daardoor blijft er sprake van een zekere mate van versnippering Veiligheidstoetsing waterkeringen Er is een wettelijk voorgeschreven veiligheidstoetsing van primaire waterkeringen. Veiligheidstoetsing van de regionale waterkeringen gebeurt op aanwijzing van de provincie. Daarbij wordt grondonderzoek verricht met als doel het vaststellen van de opbouw van de ondergrond en diens sterkte-eigenschappen te bepalen. Het grondonderzoek bestaat uit boormonsterprofielen en sonderingen. Een voorbeeld uit de praktijk is de veendijkdoorbraak bij Wilnis in 2003 die de kwetsbaarheid van keringen heeft aangetoond. Om dit nader te analyseren is het veenweidegebied gekarteerd qua bodem en grondwatertrappen op een schaal 1: Met de komst van de BRO moeten de sonderingen en boormonsterprofielen die in dit kader zijn uitgevoerd aangeleverd worden aan de BRO, waardoor deze verkenningen gebruikt kunnen worden in het nader detailleren van de geomorfologische en bodemkundige modellen. Verder komt deze informatie dan ook beschikbaar voor anderen bij het opzetten van geohydrologische modellen op lokale schaal. In de BRO worden uitsluitend modellen die door TNO of door Alterra zijn gemaakt opgenomen. Het huidige concept wetsvoorstel BRO geeft een bestuursorgaan de vrijheid om Pagina 8 van 68

9 Managementsamenvatting voor een bepaalde toepassing andere kaarten, modellen en/of gegevens te gebruiken dan de authentieke gegevens van de BRO als het zijn publiekrechtelijke taak niet naar behoren kan vervullen. Als door derden vervaardigde modellen geen onderdeel kunnen worden van de BRO, blijft de huidige situatie gehandhaafd dat een mede-overheid zelf gedetailleerdere gegevens moet ontsluiten en er een eigen systeem op na moet blijven houden. Dit is bijvoorbeeld bij de provincie Utrecht het geval Bodembescherming en bodemkwaliteit Provincies en (grotere) gemeenten zijn actief met betrekking tot de bodemkwaliteit. Kleinere gemeenten hebben dit veelal ondergebracht bij een Milieudienst. Er zijn diverse bodemonderzoeken gedaan in het kader van de Wet bodembescherming (Wbb). Diverse provincies en gemeenten zijn bezig om de bodemgegevens in de diverse bodeminformatiesystemen te synchroniseren om een goed landsdekkend beeld van de bodemkwaliteit te verkrijgen. Deze informatiefunctie is buiten scope van de BRO. Het is echter van groot belang deze hier wel te benoemen, omdat veel van de betrokken organisaties een relatie leggen in de komst van de BRO en bodemmilieukwaliteit. De BRO heeft geheel geen impact op het werkveld van de bodembescherming Mijnbouwwet In het onderzoek is geen meerwaarde gebleken voor het ontsluiten van de gebruiksrechten als verleende vergunningen in de mijnbouwwet. Betrokkenen overheden hebben behoefte aan een afschrift van de verleende vergunning zelf. Alleen de relatie met ondergrondse CO 2 opslag is in dit kader relevant voor de lagere overheden. De betreffende informatie komt beschikbaar voor een ieder, maar is feitelijk van geen waarde voor de processen, producten en diensten van provincies, waterschappen en gemeenten Informatiefuncties met een BRO aanleverplicht Er zijn processen bij waterschappen, provincies en gemeenten waarbij nieuwe gegevens verkregen worden die het bestuursorgaan aan moet leveren aan de BRO. Dit betreft geotechnische sonderingen en mogelijk ook boringen. Deze informatie wordt verkregen bij het uitvoeren van bouwprojecten waarbij het bestuurorgaan zelf bij opdrachtgever is, of anders bij bouwvergunningsaanvragen in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Bij een vergunningsaanvraag kan een sondering één van de stukken van de aanvraag zijn. Omdat de opdrachtgever voor de sondering in dat geval de vergunningsaanvrager is en niet de overheid, vallen deze metingen wellicht buiten de scope van het huidige concept wetsvoorstel BRO. Hierdoor zal de aanlevering van deze gegevens vooralsnog op basis van vrijwilligheid plaats moeten vinden. Het ministerie van I&M heeft aangegeven dat er gezocht zal worden naar een oplossing, waarbij het aanleveren van deze gegevens toch conform de gegevenseisen van de BRO gedaan kan worden. Op dit moment is dus niet klip en klaar te zeggen of dit nu wel of niet aangeleverd moet gaan worden. Er wordt voor deze gegevens overigens geen hergebruik bij gemeentelijke bouwprojecten verwacht. Vanwege normeringen en wettelijke verplichtingen moet er veelal toch opnieuw gesondeerd worden. Omdat de ondergrond binnen enkele tientallen meters een volledig andere opbouw kan hebben, is het alleen mogelijk om de civieltechnische aspecten van de bodem ter plaatse met een nieuwe sondering vast te stellen Overige informatiefuncties Los van bovenstaande toepassingen worden de geomorfologische en bodemkundige modellen in een aantal kleinere toepassingenperspectieven gebruikt. Maar bij lokale projecten is de toepassingschaal vaak te grof en wordt aanvullend onderzoek gedaan, bijvoorbeeld om het effect van ruilverkavelingswerken op de grondwaterstand te bepalen. De betreffende modellen zijn voor lokaal gebruik te grof. Gedetailleerde modellen anders dan die door TNO en Alterra zijn gemaakt, worden niet opgenomen in de BRO. Daarmee zal de basisregistratie ondergrond voor dit datatype niet als unieke bron van essentiële gegevens gaan fungeren en worden gegevens van bestuursorganen die verkregen zijn bij uitvoering van een publiekrechtelijke taak niet altijd in de BRO opgenomen. Een dubbele informatiefunctie wordt daarmee in stand gehouden. Pagina 9 van 68

10 Managementsamenvatting 1.4 Belangrijkste conclusies en aanbevelingen De standaard IUT kent een aantal onderdelen: algemeen: een algemene beschrijving van het BRO programma; politiek/bestuurlijk: de politiek/bestuurlijke context van de BRO; planning: planning/mijlpalen van de BRO en afhankelijkheid van andere voorzieningen; organisatieontwikkeling: de eisen en consequenties van de BRO voor de organisatieontwikkeling; informatievoorziening en ICT: de eisen aan en consequenties van de implementatie van de BRO met betrekking tot de inrichting van de organisatie en de proces- en informatiehuishouding van betrokken organisaties; implementatie: de consequenties van de uitvoering van de wetgeving op en de eisen aan de betrokken organisaties en medewerkers om de BRO te implementeren. Bij ieder onderdeel wordt in dit rapport een aantal vragen beantwoord conform de KING standaard toets. In totaal gaat het om meer dan 30 vragen. Vanwege het karakter van een groot aantal gelijkwaardige vragen is het moeilijk om dit goed samen te vatten. Daarom is er in deze samenvatting voor gekozen om per onderdeel de belangrijkste conclusies en aanbevelingen te geven. Voor onderbouwing van de conclusies wordt vervolgens verwezen naar de respectievelijke hoofdstukken 5 tot en met 10 waarin de onderdelen afzonderlijk worden behandeld Algemeen Conclusies De meerwaarde van de BRO in algemene zin is gelegen in het feit dat relevante gegevens die door bestuursorganen zijn verkregen, landelijk beschikbaar komen voor een ieder op uniforme wijze, de eigen gedetailleerde modellen daargelaten. De aanleverplicht aan de BRO zal resulteren in meer beschikbare gegevens dan in de huidige situatie met vrijwillige aanleveringen. Daarbij worden de gegevens in velerlei opzichten ook beter, omdat deze zijn gevalideerd op correctheid en herbruikbaar zijn door een standaard modellering. Uiteindelijk zullen de afzonderlijke bestuursorganen daar de vruchten van plukken. De effecten zijn echter niet heel direct. De verplichte aanlevering heeft vooralsnog de meest directe effecten bij die gevallen waarin niet al is voorzien binnen het huidige DINO. Verder is er een vertragingseffect bij de uitnutting van de voorziening. Omdat de vulling door de tijd toeneemt, zal ook het rendement door de tijd groter worden. Op 1 januari 2015 wordt de BRO gevuld met wat op dat moment in DINO en BIS zit. Mede-overheden kunnen overigens tot uiterlijk 5 jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel ook nog gegevens op laten nemen waarover zij beschikten voor de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Dit kan zinvol zijn, omdat veel bestaande gegevens niet direct in BRO formaat aanwezig zullen zijn. In het huidige concept wetsvoorstel wordt een onderscheid gemaakt tussen het register brondocumenten ondergrond en de registratie ondergrond. Op basis hiervan zou men kunnen denken dat er sprake is van een aparte modellering voor brondocumenten enerzijds en gegevens en modellen anderzijds. Dit is echter niet het geval, want in de BRO catalogus worden beide typen gegevens tegelijkertijd gedefinieerd. Register en registratie zijn standaard begrippen bij basisregistraties zoals bijvoorbeeld bij de BAG. In het geval van de BRO is de implementatie echter anders dan bij de BAG en vormt de landelijke voorziening ook meteen de basisregistratie zelf. I&A functionarissen die betrokken zijn geweest bij een basisregistratie zoals BAG zien de BRO dan ook al gauw als een hoop werk in een onterechte aanname dat er een eigen boekhouding van brondocumenten bijgehouden moet gaan worden. Dit is echter niet het geval. Aanbevelingen communiceer helder en eensluidend over de gemaakte keuzes voor de inrichting van register en registratie; zorg dat de gehanteerde terminologie in overeenstemming is met de implementatie, waardoor bronhouders beter weten waar ze aan toe zijn; Pagina 10 van 68

11 Managementsamenvatting zorg dat er op 1 januari 2015 zoveel mogelijk relevante gegevens van mede-overheden in DINO zit, zodat dit meteen ook in BRO ontsloten wordt. VNG adviseert om een mechanisme te ontwikkelen om na op eenvoudige wijze bestaande boorbeschrijvingen toe te kunnen voegen, omdat er veel waardevolle historische informatie beschikbaar is Politiek/bestuurlijk Conclusies In het algemeen wordt de BRO gepositioneerd in relatie tot maatschappelijk vraagstukken met betrekking tot de ondergrond. De BRO vormt vooralsnog, met de 12 datatypen van fase 1, slechts een onderdeel van de informatievoorziening voor maatschappelijk vraagstukken met betrekking tot de ondergrond. De BRO is een ondersteunend instrument in deze. Voor het geadresseerde maatschappelijke probleem van het programma wordt slechts beperkt een oplossing geboden. Het programma is qua sturing goed ingericht, maar dit wordt door de betrokken overheden slechts beperkt ingevuld. Er is geen politieke aandacht, onvoldoende bestuurlijk aandacht en nauwelijks ambtelijke aandacht. Bestuurlijke aandacht is echter essentieel. Door het gebrek hier aan, vanuit inhoudelijke afdelingen maar ook vanuit de diverse e-overheidsprojecten binnen de verschillende overheidslagen, verloopt de medewerking van provincies, waterschappen en zeker van gemeenten traag tot niet. Door de BRO een duidelijke functie te geven als uitleverkanaal voor INSPIRE ondergrondgegevens en de opslag van de gegevens van de KRWrapportages, ontstaat er een besef van urgentie bij de daarbij betrokken overheden, met name bij provincies en waterschappen. Dit betekent echter niet dat dit op bestuurlijk niveau ook als vanzelf bij de afzonderlijke organisaties doordringt. Zeker gemeenten, maar ook andere overheden zijn bestuurlijk nog niet klaar voor de BRO, omdat organisaties zich nog onvoldoende hebben verdiept in de financiering, de verplichtingen, de inhoud, de realisatie en de implementatietermijnen. Het leeft onvoldoende en heeft dus op dit moment beperkte prioriteit. Deze uitvoeringstoets levert een bijdrage aan de bekendheid van de BRO bij mede-overheden. Voor de gemeentelijke overheden zijn er slechts indirecte baten. Verder zijn voor gemeenten de verplichtingen ook vaak indirect, omdat de feitelijke uitvoering veelal door private opdrachtnemers worden uitgevoerd. Voor provincies, die verplichtingen hebben in relatie tot monitoring en de KRW, ligt dit anders. De provincies en waterschappen vinden in de BRO een goede basis voor modellering van de grondwater, maar hebben veelal aanvullende gegevens nodig voor lokaal onderzoek. In het onderzoek komt duidelijk naar voren dat beelden bij de geraadpleegde experts en bij TNO uiteen lopen. Er is bij mede-overheden een beeld ontstaan dat de dataprojecten vooral een focus op de gegevens hebben, terwijl voor TNO de projecten slechts een middel zijn om op de juiste manier concreet over de inhoud en de bijbehorende gebruikersscenario s te kunnen spreken met betrokkenen. Dit is een van de redenen dat de betrokkenheid tot nu toe lager blijft dan wenselijk en noodzakelijk is voor een succesvolle en tijdige implementatie. Aanbevelingen breng de doelstelling en communicatie van het programma in lijn met de huidige scope; organiseer een gesprek tussen TNO en het bestuur en management van de medeoverheden om te voorkomen dat individuele medewerkers geen deel kunnen nemen in BRO dataprojecten, omdat zij daarvoor geen toestemming van hun management krijgen vanwege een onvoldoende helder belang; stel in het algemeen de informatiefuncties leidend bij de communicatie en implementatie van het programma. Met een andere insteek in de communicatie over de BRO en een andere organisatie van de dataprojecten met een meer expliciete focus op de bruikbaarheid in de werkprocessen van mede-overheden kan veel winst worden geboekt op gebied van betrokkenheid en doorlooptijd; Pagina 11 van 68

12 Managementsamenvatting hanteer bij het inrichten van de LV-BRO het zelfde niveau aan eisen dat gesteld wordt aan informatiebeheer, informatierisico s en archivering bij provincies, waterschappen en gemeenten; maak meer specifiek duidelijk wat de baten en verplichtingen zijn in relatie tot de informatiefuncties van de bestuursorganen. Leg minder nadruk op de B van basisregistraties in de communicatie, omdat die onnodig kan denken aan een BAG implementatie. Stel het gebruikersperspectief meer op de voorgrond in de communicatie dan momenteel het geval is; werk aan een goede bemensing van mede-overheden op stuurgroepniveau met een afdoende terugkoppeling naar de eigen achterban; zorg er voor dat naast de inhoudelijke verantwoordelijke bestuurders ook de verantwoordelijken voor de diverse e-overheidsprogramma s binnen de diverse overheidslagen worden aangehaakt. Beide zijn van belang. Het gaat niet alleen vanuit inhoud of techniek, maar het succes ligt in een juiste integratie van beide domeinen; zorg er voor dat de afdeling inkoop tijdig op de hoogte is en inkoopvoorwaarden hanteert die borgen dat private uitvoerders in opdracht van de overheid relevante gegevens zelf tijdig en direct aan de BRO aanleveren; zorg voor een standaard inkoop clausule die gebruikt kan worden bij opdrachtverstrekking aan private partijen en die borgt dat private uitvoerders in opdracht van de overheid relevante gegevens zelf tijdig en direct aan de BRO aanleveren Planning Conclusies De dataprojecten zijn op zich goed ingericht, maar leiden in de praktijk niet tot de gewenste betrokkenheid van provincies, gemeenten en waterschappen. Dit kan leiden tot uitloop in de planning, doordat betrokkenheid ingeregeld moet worden, of een verminderde geschiktheid voor de producten, processen en diensten van deze bestuursorganen. Een gedetailleerde up-to-date planning is op moment van schrijven niet beschikbaar. Er worden vraagtekens gesteld bij de haalbaarheid. Zonder aanpassing van de huidige werkwijze en het huidige tempo van implementatie is de datum van 1 januari 2015 niet haalbaar. Verder uitstel is echter zeer onwenselijk, gezien de afhankelijkheden met INSPIRE en KRW die gehaald moeten worden. De planning is alleen haalbaar als de betrokkenheid van de medeoverheden op korte termijn wordt vergroot. De BRO heeft op gebied van INSPIRE en KRW een direct belang voor waterschappen, provincies en gemeenten, wat kan worden gebruikt om zaken te versnellen. Verder moet er snel duidelijkheid komen over de afzonderlijke dataprojecten en die moeten helder gecommuniceerd worden. Bodemprofielen van archeologie horen thuis in fase 1 van de BRO. Aanbevelingen vergroot op zeer korte termijn de betrokkenheid bij bestuurders van mede-overheden door te wijzen op het directe en juridische belang van de BRO voor gemeenten, waterschappen en provincies; pas tempo en werkwijze aan op de datum 1 januari Stel de modellering en standaardisering ten dienste van de informatiefuncties en de noodzakelijke ingangsdatum. bepaal de impact die de levering van bodemprofielen van archeologische diensten heeft; voer op termijn een aparte uitvoeringstoets uit om de effecten te onderzoeken van de invoering van de uitgestelde datatypen van Fase 1 en de toekomstige datatypen van Fase 2. stem opnames in de BRO af met het Informatiehuis Water, om te voorkomen dat identieke gegevens mogelijk dubbel worden opgeslagen; zorg bij de dataprojecten voor voldoende aandacht voor de INSPIRE verplichtingen, omdat de BRO alleen bij volledigheid op een bepaald thema in deze verplichtingen kan voorzien; ontwikkel een landelijke informatietoets die een screening uitvoert welke maatregelen overheden moeten nemen om op 1 januari 2015 aan de vereisten van de BRO te voldoen. Pagina 12 van 68

13 Managementsamenvatting Organisatieontwikkeling Conclusies Inhoudelijk is de regeling die ingevoerd moet worden redelijk eenvoudig. Er hoeven geen wezenlijke organisatorische veranderingen doorgevoerd te worden. De invoering van de BRO leidt niet tot radicale verandering in producten, processen, strategie, beleid, leiderschap en middelen. Er bestaat een risico dat het mandaat van de BRO als basisregistratie bij een I&A afdeling terecht komt. De inhoudelijke afdelingen moeten echter leidend zijn bij de aanpassingen als gevolg van de komst van de BRO. De dataprojecten zijn op zich goed ingericht, maar leiden in de praktijk niet tot de gewenste betrokkenheid van provincies, gemeenten en waterschappen. De primaire en gecommuniceerde insteek is de modellering en standaardisering van de gegevenstypes van de BRO in plaats van het ondersteunen van de informatiefuncties van de gegevens voor de betrokken organisaties. De informatiebeveiligingseisen met betrekking tot aanleveren van gegevens moet ingericht worden op een wijze die past bij de aard van de informatieafhankelijkheid en gevolmachtigde leveranciers moeten mogelijk zijn. Een standaard clausule in een aanbesteding zou ook door een convenant bewerkstelligd kunnen worden. Het is een zorg van IPO dat de bronhouder bij rechtszaken wellicht moeten kunnen aantonen dat een bepaald gegeven daadwerkelijk is aangeleverd aan de BRO door een gevolmachtigde leverancier. Aanbevelingen Maak de bruikbaarheid van de gegevens en de efficiëntie in de keten van productie naar hergebruik de leidende principes bij de implementatie, in plaats van de modellering en standaardisering; Zorg dat stuurgroepleden van provincies, waterschappen en gemeenten hier op gaan sturen en leg daarmee de sturingsfilosofie op het gebruikersperspectief; Maak gebruikers duidelijk wat de positie van het LGR wordt na inwerkingtreding van de BRO; Informeer ter bevordering van het gebruik en de vulling van de BRO tijdig het bedrijfsleven over de eisen van deze basisregistratie Informatievoorziening en ICT Conclusies Er wordt ingezet op een stelsel van webservices met daar naast een webloket, omdat niet iedere organisatie klaar zal zijn voor het leveren en afnemen via het stelsel van webservices. Er wordt echter verwacht dat juist het webloket (de website) bij zowel het leveren als afnemen een grote waarde zal krijgen, met name voor kleinere gemeenten en andere partijen die met een laag volume raadplegen en leveren. Juist door deze lage volumes zal er aan een integratie via webservices naar verwachting voorlopig geen prioriteit kunnen geven. Verder blijkt er weinig betrokkenheid van provincies, waterschappen en gemeenten bij de invoering van de BRO. Waar naar gestreefd moet worden is dat betrokken overheidsorganisaties op de diverse niveaus (strategisch, tactisch en operationeel) invloed kunnen uitoefenen. En dat deze onderling ook in verband met elkaar staan. Bij andere basisregistraties en wetten zoals Wro, Wabo en Wion is gekozen voor een stelsel met formele rollen bij meer dan twee partijen. In het huidige concept wetsvoorstel BRO zijn formeel alleen het ministerie van I&M en TNO verantwoordelijk voor het beheer van het stelsel. Door te kijken of bepaalde rollen wellicht bij verschillende organisaties kunnen worden belegd, worden belangen beter in evenwicht gehouden en ontstaat er wellicht ook meer betrokkenheid. Er kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het beheer van de gegevenscatalogi of een stuk functioneel beheer van de LV-BRO. Pagina 13 van 68

14 Managementsamenvatting Aanbevelingen Schenk met name voor het leveren van gegevens door bronhouders allereerst aan het minder geavanceerde webloket veel aandacht; voor veel partijen zal dit de komende jaren het belangrijkste kanaal worden; Gezien de korte termijnen van invoering van de BRO is het wellicht te overwegen om het trekken van de dataprojecten te beleggen bij een projectleider die aangesteld wordt vanuit een betrokken overheidsorganisatie en daaraan ook verantwoording schuldig is, naast TNO als huidige trekker. Dit verhoogt onmiddellijk de betrokkenheid van de medeoverheden bij de dataprojecten; Tot slot wordt geadviseerd om zo snel mogelijk aandacht te schenken aan de inrichting van de informatiebeveiliging: identificatie, authenticatie en volledigheid. Hier is op dit moment nog niets over bekend, maar goed werkende mechanismen zijn binnen de BRO van wezenlijk belang, omdat het grootste gedeelte van de leveringen en raadplegingen gevolmachtigd zullen plaatsvinden en niet door overheidsorganisaties zelf. De UVW adviseert om op dit vlak te rade te gaan bij andere partijen die hier wel veel ervaring mee hebben, zoals het Kadaster Implementatie Conclusies Vanuit de inhoudelijke experts is er niemand gevonden die de BRO ter discussie stelt, het hoofddoel om gegevens eenduidig beschikbaar te maken is helder en voor de hand liggend. Verder is de BRO politiek gezien nauwelijks relevant, want het is een voornamelijk een technisch-inhoudelijke aangelegenheid. De manier waarop dingen nu georganiseerd zijn, worden door de experts wel voluit ter discussie gesteld. Men richt zich hier met name op de huidige manier waarop de BRO wordt ingevoerd, met als gevolg de lage betrokkenheid. Zo is er bijvoorbeeld geen leveranciersoverleg of implementatieondersteuning ingeregeld, terwijl dit soort zaken op vrij eenvoudige wijze voor meer draagvlak en voortgang kunnen zorgen. Zoals ook bij eerdere hoofdstukken is gebleken, is de lage betrokkenheid van mede-overheden een van de grootste risico s van het project. Een grotere betrokkenheid partijen is hard nodig om een tijdige invoering op 1 januari 2015 te kunnen realiseren. Aanbevelingen Uit dit onderdeel volgen opnieuw de aanbevelingen die al gedaan zijn in voorgaande hoofdstukken met betrekking tot organisatie, betrokkenheid en communicatie over het programma. Alle voorgaande aanbevelingen om de betrokkenheid van mede-overheden te vergroten zijn hier opnieuw van toepassing; VNG adviseert de inrichting van een helpdesk om de impact bij de implementatie van de BRO te verkleinen. Pagina 14 van 68

15 Aanleiding en doelstelling 2 Aanleiding en doelstelling 2.1 Aanleiding De ondergrond vervult steeds meer belangrijke maatschappelijke functies. Een goede informatievoorziening vormt een onmisbaar hulpmiddel om deze verschillende functies goed in te passen en waar nodig tegen elkaar af te wegen. Daarmee is het logisch dat de veelgebruikte gegevens van de ondergrond worden ingericht als een officiële basisregistratie: de Basisregistratie Ondergrond (BRO). De ondergrondgegevens worden daarmee op één plek ontsloten, zodat ketenpartijen gebruik gaan maken van dezelfde gestandaardiseerde informatie van dezelfde typen. De belangrijkste kaders waarbinnen de BRO gestalte krijgt zijn bekend, maar de BRO is nog niet volledig uitgekristalliseerd. Voorafgaand aan het vaststellen van het wetsvoorstel BRO voert de Minister van I&M een bestuurlijk overleg met medeoverheden. De informatiekundige uitvoeringstoets (IUT) vormt één van de voorbereidingen op dit overleg. 2.2 Doelstelling De informatiekundige uitvoeringstoets van de BRO moet een representatief en gedragen beeld geven over de gevolgen van de invoering van de BRO voor medeoverheden. Er is daarbij kritisch gekeken naar de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het huidige concept wetsvoorstel BRO en de nieuwe en gewijzigde taken voor gemeenten, provincies en waterschappen. Ofwel: kunnen en willen de betrokken bestuursorganen het? En zo ja, onder welke condities? De resultaten van deze toets vormen een basis voor het bestuurlijk overleg tussen de minister van I&M en de medeoverheden, om afspraken te maken op welke wijze en onder welke voorwaarden de realisatie van de BRO plaats zal vinden. 2.3 Scope De voorliggende informatiekundige uitvoeringstoets kent een beperkte scope. Het onderzoek betreft alleen de gemeenten, provincies en waterschappen, die in dit verslag worden aangeduid als de betrokken overheidorganisaties of mede-overheden. Buiten scope van de toets zijn de rijksoverheid, uitvoeringsdiensten, ZBO s (zoals RIVM en RCE) en marktpartijen. Verder gaat het in deze toets alleen om de impact op de betrokken overheidsorganisaties en niet om de impact op de registratiebeheerder (TNO) en de landelijke voorziening van de BRO (LV-BRO). De uitvoeringtoets beperkt zich tot de datatypen die per 1 januari 2015 beschikbaar komen: meetnetten grondwatermonitoring; put grondwaterkwaliteit; put grondwaterkwantiteit; (hydro-)geologische modellen; put mijnbouwwet; boormonsterprofiel; geotechnische sondering; vergunning mijnbouwwet; Pagina 15 van 68

16 Aanleiding en doelstelling vergunning waterwet; geomorfologische en bodemkundige modellen; bodemkundige profielopname; boorgat mijnbouwwet. Fase 2 en de uitgestelde datatypen van Fase 1 van de BRO zijn buiten scope in dit onderzoek. 2.4 Leeswijzer Hoofdstuk 1 is de managementsamenvatting. In hoofdstuk 2 wordt de aanleiding en doelstelling van informatiekundige uitvoeringstoets geschetst als ook de scope van het onderzoek. Hoofdstuk 3 beschrijft de aanpak en werkwijze. Centraal in de toets staat de impact van de BRO op producten, diensten en processen van waterschappen, de gemeentelijke en provinciale organisaties. Die wordt in hoofdstuk 4 uitgewerkt door de informatiefunctie van de onderhavige gegevenstypen te omschrijven. Dit is de inhoudelijke kern van de uitvoeringstoets. De daadwerkelijke vragen van de toets worden in de hoofdstukken 5, 6, 7, 8, 9 en 10 per aandachtsveld uitgewerkt. Hoofdstuk 11 geeft antwoord op een aantal aanvullende (losse) vragen en Hoofdstuk 12 besluit met een uitgebride opsomming van alle geconstateerde issues per overheidslaag. De bij het onderzoek betrokken experts staan in de bijlage vermeld. 2.5 Lijst van afkortingen & Begrippen Afkorting Alterra AMvB Awb BIS BRO DINO I&M IMBRO i-nup INSPIRE IPO IUT KING KRW LV-BRO MKBA MvT NEN3610 NHI NUP Naam Kennisinstituut voor de groene leefomgeving is onderdeel van Wageningen Universiteit en Researchcentrum. Algemene Maatregel van Bestuur Algemene wet bestuursrecht Bodem Informatie Systeem van Alterra Basisregistratie Ondergrond Data en Informatie Nederlandse Ondergrond Ministerie van Infrastructuur & Milieu Informatiemodel Basisregistratie Ondergrond Implementatie-agenda dienstverlening e-overheid Infrastructure for Spatial Information in the European Union Interprovinciaal Overleg Informatiekundige Uitvoeringstoets Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten Kader Richtlijn Water Landelijke voorziening van de BRO. De registratie en het register met de inname- en afnamevoorzieningen als geheel. Maatschappelijk Kosten Baten Analyse Memorie van Toelichting Basismodel Geo-informatie Nationaal Hydrologisch Instrumentarium Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en e-overheid Pagina 16 van 68

17 Aanleiding en doelstelling RUD TNO UvW VNG WKO Wabo Wion Wbb Regionale uitvoeringsdienst Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek Unie van Waterschappen Vereniging Nederlandse Gemeenten Warmte Koude Opslag Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten Wet bodembescherming Begrip Brondocument Bronhouder Uitleg Document waarin rechtsfeiten of andere voor de basisregistratie ondergrond relevante feiten zijn neergelegd. Bestuursorgaan dat bij de uitvoering van een wettelijke taak of bij het verrichten van werkzaamheden een gegeven over een verkenning, gebruiksrecht of infrastructuur verkrijgt, dat krachtens deze wet in de basisregistratie ondergrond wordt opgenomen, en de maker van de authentieke modellen. Communicatieprotocollen Transportstandaarden zoals Digikoppeling, SOAP, HTTP, etc. Gebruiksrecht Gegevens Infrastructuur Koppelvlak Model Modellering Verkenningen Webservices Door een bestuursorgaan verleende vergunning of ontvangen melding voor het winnen of benutten van in de ondergrond aanwezige natuurlijke hulpbronnen of voor het opslaan van stoffen in de ondergrond, en het aanbrengen van de daarvoor noodzakelijke ondergrondse infrastructuur. De vastgelegde uitdrukking van feiten. In het rapport wordt soms ook het synoniem data gehanteerd, maar alleen in de context van datatypen en dataprojecten, omdat het hier specifieke termen betreft die binnen BRO literatuur worden gehanteerd. Werk in de ondergrond voor het winnen of onttrekken van in de ondergrond aanwezige natuurlijke hulpbronnen, voor het opslaan van stoffen of voor het meten van een aan de ondergrond gerelateerde parameter. Applicatie transacties op basis van webservices. Hierin is modellering opgenomen conform berichtstandaarden. In de basisregistratie opgenomen samenhangende verzameling van gegevens, die een vereenvoudigde schematisering van de ondergrond weergeven. Modellen komen voort uit verkenningen. Semantische modellering of semantische standaardisering van gegevens met een uitwisselformaat conform IMBRO. Verkenningen zijn methoden om onder de grond te kunnen kijken. Het betreffen waarnemingen van de opbouw van de ondergrond op een punt, langs een lijn of in een vlak. een communicatiemethode tussen computers via internet. Pagina 17 van 68

18 Aanleiding en doelstelling 2.6 Bronnen Hieronder worden de documenten gegeven die gebruikt zijn in het onderzoek en waarnaar gerefereerd wordt in de tekst middels corresponderende numerieke verwijzingen tussen rechte haken ([ ]). 1 Concept Wetsvoorstel Basisregistratie Ondergrond, juli 2011, geraadpleegd op 25 oktober Concept Wetsvoorstel Basisregistratie Ondergrond, Memorie van Toelichting, maart 2011, geraadpleegd op 25 oktober Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Brief van de Minister van VROM aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, 19 december Handboek BRO-processen, 6 januari Memo Architectuurmodel, 22 september Maatschappelijke Kosten Baten Analyse van de Basisregistratie Ondergrond, fase 1, 29 april Stroomlijnen van gegevens en informatie grondwater. RIVM rapport /2007. Onderzoek in opdracht van het Ministerie VROM 8 Veel gestelde vragen en antwoorden over de Basisregistratie Ondergrond, BRO. TNO. Versie december Reacties internetconsultatie Basisregistratie Ondergrond 2011, Zie (geraadpleegd 22 augustus 2012) 10 Structureren informatiestromen grondwater voor de KRW. Deltares rapport 2008-U-R0782/A. Onderzoek in opdracht van het Ministerie VROM 11 Waterwet (Wet van 29 januari 2009, houdende regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen), BWBR Richtlijn 2007/2/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2007 tot oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap Pagina 18 van 68

19 Beschrijving aanpak en werkwijze 3 Beschrijving aanpak en werkwijze De Informatiekundige Uitvoeringstoets van het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) vormde het vertrekpunt voor het uit te voeren onderzoek en het daaruit resulterende rapport. Daarbij zijn de specifieke aanvullende vragen, met name m.b.t. het aanscherpen van de MKBA [6], ook geadresseerd. De gehanteerde aanpak is te beschrijven al een driestappenplan: Desk research en interviews In deze fase is informatie verzameld en zijn de relatief eenvoudige toetsingspunten van de informatiekundige uitvoeringstoets geadresseerd. Verder zijn er in deze fase blinde vlekken gedestilleerd uit de verkregen informatie. Expertmeetings De twee uitgevoerde expertmeetings vormen het hart van de toets en de expertise van de deelnemers vormen de basis: kennis vanuit beleid en praktijk. In de expertmeetings slaan de deelnemers een brug tussen beleid, ontwerp en praktijk. De expertmeetings zijn gebruikt om dieper op de vragen in te gaan die niet of niet afdoende op basis van desk research konden worden beantwoord. De experts zijn aangedragen door de bij de uitvoeringstoets betrokken organisaties. Review Om de vorige kwalitatieve stappen een meer kwantitatieve onderbouwing te geven, wordt een conceptversie van de uitvoeringstoets bij een reviewgroep van overheden getoetst. De uitdieping van de MKBA is als een parallel spoor opgepakt. Elke fase is afgerond met een nadere conceptuitwerking van de uitvoeringstoets. De reacties van de begeleidingsgroep zijn verwerkt in de toets. Op deze manier is er op iteratieve wijze toegewerkt naar de afronding en oplevering van het eindrapport. Pagina 19 van 68

20 4 Informatiefuncties van gegevenstypen 4.1 Inleiding Centraal in de toets staat de impact van de BRO op producten, diensten en processen van waterschappen, de gemeentelijke en de provinciale organisaties. Het gaat daarbij om het algemene en gemiddelde beeld. De impact is uitgewerkt aan de hand van informatiefuncties: specifieke toepassingsperspectieven van de binnen de BRO gedefinieerde gegevenstypen. Deze impact vormt de inhoudelijke kern van de uitvoeringstoets en is daarom uitgewerkt in dit aparte hoofdstuk. Het gaat hierbij steeds om de twaalf gegevenstypen die onder de eerste fase van de BRO vallen. Voor de volledigheid wordt hier onder een overzicht gegeven van de gegevenstypen voor de verschillende (toekomstige) fasen van de BRO: Fase 1 ( ) Fase 1 uitgesteld ( ) Fase 2 (termijn onbekend) Meetnetten grondwatermonitoring Geo-elektrische verkenning Gegevens op gebied van bodemmilieuhygiëne Put grondwaterkwaliteit Put grondwaterkwantiteit Vergunning waterwet Bodemkundige profielopname Boormonsterprofiel Geotechnische sondering Vergunning mijnbouwwet Boorgat mijnbouwwet Put mijnbouwwet (Hydro-)geologische modellen Geomorfologische en bodemkundige modellen Seismische opname Resultaten boormonsteronderzoek Boormonsterfoto Boorgatmeetgegevens Resultaten van monsteronderzoek uit bodemkundig profielonderzoek Bodemkwaliteitgegevens Bosbodemkwaliteitgegevens N.B. Omdat de dataprojecten moeizaam van start komen, lukt het niet om alle oorspronkelijke datatypen van fase 1 voor 1 januari 2015 af te ronden. Daarom is er op voorstel van I&M en TNO in de laatste stuurgroep op basis van een aantal criteria (onder meer maatschappelijke relevantie en Europese verplichtingen) een scheiding gemaakt tussen de datatypen die op 1 januari 2015 en datatypen die op 1 januari 2017 gereed zijn. Voor de verrichte informatieanalyse is het van belang aan te geven, dat de details van de gegevenstypen pas bij de uitvoering van de dataprojecten duidelijk worden. De dataprojecten worden voor ieder van de twaalf datatypen doorlopen. Momenteel is slechts van één datatype (de geotechnische sondering) de gegevenscatalogus in concept vastgesteld. De andere elf dataprojecten zijn nog in het voorbereidend stadium. Daarmee is het in het kader van deze toets niet Pagina 20 van 68

21 Informatiefuncties van gegevenstypen mogelijk de exacte invloed te bepalen. De informatiehuishoudkundige impact is dan ook veelal bepaald op basis van de gegevens zoals nu aanwezig zijn en/of aangeleverd worden aan het huidige DINO en BIS 1. Daarnaast wordt informatie uit brondocumenten van I&M (concept wet, concept MvT, internetconsultatie) als maatgevend beschouwd. 4.2 Informatiefunctie: Monitoring grondwater Het beheer en de zorgplicht van watersystemen is verdeeld over het Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. Vanuit een wettelijk kader is de doelstelling het voorkomen van wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Met betrekking tot de BRO is daarbij de zorg en het beheer van het grondwater van belang. Het overheidsbeleid is er op gericht om zo effectief mogelijk en zo weinig mogelijk grondwater te onttrekken aan het watersysteem. Dit heeft als doel om de waterbalans in stand te houden en daarmee te voldoen aan de KRW-doelstellingen (zie paragraaf4.3), verdrogingbestrijding, beheer van de strategische zoetwaterreserves en het tegengaan van bodemdaling in de vorm van zetting of klink. Provincies, waterschappen en gemeenten hebben vanuit hun taakstelling meetnetten voor grondwatermonitoring. Deze worden gebruikt voor het monitoren van het beleid en het bewaken van grondwatersystemen. Er zijn grondwatermeetnetten voor grondwaterkwaliteit en grondwaterkwantiteit. Gemeenten zijn in het kader van het onderzoek naar en beheer van grootschalige grondwaterverontreinigingen conform het Convenant ondergrond steeds meer grondwaterstanden gaat monitoren. Dat betekent dat deze gemeenten zelf ook gegevens opslaan, beheren en aan DI- NO leveren. Kwaliteitsmeetnetten behoudens bewakingsmeetnetten bestaan alleen op provinciaal en rijksniveau (RIVM) en daarvan worden de gegevens reeds in DINO opgenomen. De meetnetten van de waterschappen richtten zich oorspronkelijk met name op oppervlaktewater. UVW geeft aan dat er bij een aantal waterschappen een verbreding heeft plaatsgevonden. Op gebied van de kwantiteit is de monitoring van de grondwatersituatie van belang, met name met betrekking tot de effecten van grondwateronttrekkingen. In artikel 3.6 van de Waterwet [11] is de grondwaterzorgplicht van gemeenten qua stedelijk waterbeheer opgenomen. Gemeenten moeten zich inspannen om structurele problemen als gevolg van een voor de gebruiksfunctie nadelige grondwaterstand in openbaar bebouwd gebied te voorkomen of te beperken. Zicht op de grondwaterstand is daarbij essentieel en vormt een onderbouwing van de invulling van de grondwaterzorgplicht. Deze zorgplicht is overigens begrensd voor zover het niet tot de zorg van het waterschap of de provincie behoort. Er vindt daarbij interbestuurlijke samenwerking plaats tussen de beheerders binnen een stroomgebied. Sommige waterschappen en provincies hebben daarom samenwerkingsprojecten gestart voor het gezamenlijk met inliggende gemeenten inrichten, beheren en meten van grondwatermeetnetten. Dit is bijvoorbeeld het geval de waterschappen De Stichtse Rijnlanden en Vallei & Eem, en de provincie Noord-Brabant. De gemeenten worden hierbij grotendeels ontzorgd en het waterschap heeft het geheel aanbesteed 2. Hierdoor kan meetnetoptimalisatie gecreëerd worden, ook over de bestuurlijke lagen heen. Grotere gemeenten zoals Rotterdam en Den Haag hebben hun eigen grondwatermeetnet en deze gegevens zijn soms al publiekelijk toegankelijk. Gemeenten en waterschappen hebben daarnaast soms (tijdelijke) bewakingsmeetnetten voor grondwaterkwaliteit rondom bijvoorbeeld stortplaatsen of gesaneerde locaties. Deze metingen, 1 Dit is overeenstemming met [2] die aangeeft dat de afnemers voornamelijk zullen bestaan uit de huidige gebruikers van DINO en BIS en waar door de komst van de BRO een verplicht gebruik geldt. 2 De boormonsterprofielen van nieuwe peilbuizen worden daarbij door de opdrachtnemende aannemer direct aangeleverd aan DINO. Pagina 21 van 68

22 Informatiefuncties van gegevenstypen die bestaan uit tijdreeksen, worden nu niet apart landelijk vastgelegd. Deze worden beschouwd als reguliere lokale gegevens en meegenomen in de gemeentelijke systemen, respectievelijk rekenbladen; of als deze er niet zijn als rapport in de kast gezet. Er wordt door gemeenten en waterschappen terecht vanuit gegaan dat deze rapporten niet BRO-plichtig zijn in fase 1. Gegevenstypen Bij monitoring van grondwater zijn de volgende BRO-gegevenstypen van belang: Grondwatermeetnetten; Put grondwaterkwaliteit; Put grondwaterkwantiteit. Applicaties Dawaco is een informatiesysteem voor meetnetten dat de informatiebehoefte van meetnetbeheerders voor het beheren en valideren van de meetgegevens van de meetnetten ondersteunt. WISKI is een vergelijkbaar product dat door diverse waterschappen gebruikt wordt. Veel organisaties gebruiken DINO voor de opslag van hun grondwatermonitoringsgegevens. Tot slot maken waterschappen gebruik van FEWS, een open platform ten behoeve van hydrologische voorspellingen en waarschuwingen. Impact BRO Door de komst van de BRO wordt de nu vrijwillige beschikbaarstelling van meetnetgegevens aan DINO verplicht gesteld. Hiermee wordt de deels versnipperde en niet geharmoniseerde informatievoorziening van putten/peilbuizen en meetnetten centraal beschikbaar in een gestandaardiseerde kwaliteit. Hierdoor is een verdere meetnetoptimalisatie mogelijk: Waar zijn de witte vlekken en waar wordt dubbel gemeten? Er is in het algemeen sprake van efficiëntie- en effectiviteitverbetering voor de overheid. De modellering IMBRO kan informatietechnisch wel enige transitieproblemen veroorzaken, maar aangezien de details niet bekend zijn, zijn er op dit moment geen andere concrete voorbeelden dan het bekende issue van het referentievlak van stijghoogten van grondwater in peilbuizen: N.A.P. of maaiveld. Uit de expertsessies is het belang gebleken van het in stand houden van de relatie tussen put grondwater (t.b.v. kwaliteit of kwantiteit) en meetnet alsook de relatie met het boormonsterprofiel. Voor provincies is het verder een aandachtspunt dat zij hun beleid baseren en monitoren op putten die onderdeel zijn van samengestelde meetnetten. Deze putten worden beheerd door ander organisaties zoals Staatbosbeheer, landschapsstichtingen en waterleidingbedrijven zoals Vitens. Voor zover dat overheidsorganisaties betreft zullen deze ook aan de BRO moeten aanleveren. Dit geldt voor Staatsbosbeheer, omdat deze organisatie een ZBO is en verder ook is opgenomen in het register van rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT). Landschapsorganisaties zijn niet BRO-plichtig en waterleidingbedrijven ook niet. Nu kan de huidige vrijwillige aanlevering weliswaar voorgezet worden onder de BRO, maar er zijn nog geen garanties dat dit ook daadwerkelijk zal gebeuren. Een nieuwe wijze van aanleveren (conform IMBRO) zal hoe dan ook een investering vergen van deze organisaties. 4.3 Informatiefunctie: Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) is een specifiek monitoringsprogramma vanuit de EU en in dit opzicht alleen een verbijzondering van paragraaf 4.2. De KRW beoogd een schoon grond- en oppervlaktewater en hanteert daarbij een stroomgebiedbenadering, uiteraard over de grenzen van de lidstaten heen. Vanwege de implementatie en uitvoering van de KRW is er een grootschalige behoefte aan betrouwbare grondwaterkwaliteits- en kwantiteitsgegevens. Het is noodzakelijk dat deze gegevens goed toegankelijk, actueel en betrouwbaar zijn, en dat de kwaliteit traceerbaar is. Provincies Pagina 22 van 68

23 Informatiefuncties van gegevenstypen zijn verantwoordelijk voor het grondwater binnen de KRW. Provinciale grondwatermeetnetten worden deels gebruikt voor het rapporteren over de KRW-doelstellingen. DINO is nu al geheel ingericht om de gegevens van meetnetten te analyseren om de grondwatertoestand door provincies en waterschappen te kunnen rapporteren ten behoeve van de KRW. De KRW rapportages zelf worden verkregen via het KRW-portaal. Deltares en het RIVM [10] stelden in 2008 al vast dat de gegevens van de meetnetten niet altijd in DINO komen, hoewel er diverse afspraken gemaakt zijn. Momenteel ondervindt het Informatiehuis Water nog steeds deze problemen en werkt er hard aan om de aanlevering van gegevens van de provinciale grondwatermeetnetten rond te krijgen. Gegevenstypen KRW is een gemarkeerde subset van dezelfde gegevens die reeds genoemd zijn bij paragraaf 4.2. Applicaties Ten behoeve van de KRW worden dezelfde applicaties gebruikt die genoemd zijn in paragraaf 4.2. Daarnaast is er de KRW tooling zoals gerealiseerd door het Informatiehuis Water. Impact BRO Er is besloten dat BRO zo ingericht wordt dat het de KRW verplichtingen goed gaat ondersteunen. Uitgaande van een nulalternatief, dat wil zeggen autonome ontwikkeling zonder invoering van BRO, zou er evengoed gewerkt moeten worden aan een voorziening om de gegevens van de grondwatermeetnetten te ontsluiten ten behoeve van de KRW verplichtingen. De komst van het wettelijke kader van de BRO maakt dit niet anders. Of anders gezegd: de BRO faciliteert de KRW verplichtingen. 4.4 Informatiefunctie: Vergunningverlening Waterwet Een vergunning Waterwet is een vergunning die onder de Waterwet valt en direct betrekking heeft op het onttrekken en/of infiltreren van water in de ondergrond, bijvoorbeeld in verband met drinkwatervoorziening of de warmte-koudeopslag. Andere aanleidingen voor een vergunning in het kader van de Waterwet zijn een wijziging in de waterhuishouding als gevolg van een ruimtelijke ontwikkeling of het dempen van watergangen. De waterschappen en provincies zijn het bevoegd gezag voor het verlenen van vergunningen voor het ontrekken en infiltreren van grondwater. Het bevoegd gezag voor de kleinere onttrekkingen (minder dan m 3 per jaar) is recentelijk overgeheveld van provincies naar de waterschappen. Bij open systemen voor bodemenergie wordt grondwater actief rondgepompt om warmte en koude op te slaan. Voor open warmte-koudeopslag (WKO) systemen is dan ook altijd een vergunning nodig in het kader van de Waterwet, die wordt afgegeven door de provincie. Een integraal overzicht van verleende vergunningen helpt te voorkomen dat WKO-systemen elkaar negatief gaan beïnvloeden. Voor gesloten systemen is nog geen melding of vergunning nodig. Vanuit Wbb en/of Drinkwaterwet zijn er echter beperkingen aan het doorboren van afsluitende kleilagen. Gemeenten verlenen geen vergunningen verlenen voor de Waterwet. Maar bij de inwerkingtreding van de AMvB Bodemenergie moeten de gemeenten wel de gesloten bodemenergiesystemen gaan registreren. Het is de bedoeling deze op termijn ook in het Landelijk Grondwater Register (LGR) te kunnen registreren, maar dat is geen verplichting. Gemeenten hebben momenteel nog geen toegang tot het LGR, hoewel dit technisch wel mogelijk is. De Waterwet kent in artikel 3.8 een samenwerkingsverplichting tussen gemeenten en waterschappen wat betreft de relatie tussen water en milieu alsook water en ruimtelijke ordening. Verder is ook de afstemming met provincies van cruciaal belang, nu de provincie het bevoegd gezag blijft voor de grotere onttrekkingen en bodemenergiesystemen. Het is dan ook van belang dat gemeenten, provincies en waterschappen op de hoogte zijn van elkaars verleende vergunningen of stopgezette onttrekkingen. Dit laatste is echter al deels mogelijk middels het Pagina 23 van 68

24 Informatiefuncties van gegevenstypen LGR. Provincies en waterschappen zijn op de hoogte van elkaars vergunningen, voor zover de waterschappen het LGR gebruiken, wat bij 14 waterschappen niet het geval is. Voor de onderbouwing van vergunningverlening is grondwatermodellering (paragraaf 4.5) van groot belang. IPO geeft aan dat men graag de lozingspunten van brijn ook graag onder dit datatype zou willen brengen, wat binnen de huidige afbakening niet het geval is. Brijn is een zoutoplossing dat als afvalproduct ontstaat bij het via omgekeerde osmose ontzouten van brak grondwater ten behoeve van de glastuinbouw en bomenteelt. Gegevenstypen Bij de vergunningverlening is het volgende BRO datatype van belang: Vergunning waterwet. Applicaties Vergunningen moeten conform de Waterwet in de grondwaterregisters worden bijgehouden door Gedeputeerde Staten. Het Landelijk Grondwater Register (LGR) ondersteunt waterschappen en provincies in het proces van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het LGR wordt gebruikt door alle provincies en 14 waterschappen. De gegevens geven inzicht in de individuele verleende vergunning of melding. Het LGR is geen officieel register en heeft geen wettelijke grondslag. De vergunning (het feitelijke besluit) is niet opgenomen in het systeem. Het betreft een voormalig systeem van de provincie Overijssel dat nu nationaal gebruikt wordt. Het LGR is een enigszins gedateerd systeem. Zo kent het geen webservices en open standaarden. Doordat het LGR als systeem niet fysiek is ingericht bij de provincies, is de recente verandering in het bevoegde gezag te karakteriseren als slechts een aanpassing van de autorisaties. Impact BRO Het is de verwachting dat 60% van de gegevens van het LGR opgenomen worden in de LV- BRO 3. Feitelijk wordt LV-BRO daarmee het ontsluitingssysteem voor een ieder m.b.t. verleende vergunningen in het kader van de Waterwet, terwijl de specifieke procesinformatie in het LGR blijft. Informatie over de daadwerkelijk ontrokken hoeveelheden is in verband met modelleringen (zie 4.5) even belangrijk als de toegestane hoeveelheden zoals genoemd in de vergunning. Het tiental waterschappen dat het LGR niet gebruikt, zal een nadere consequentie ondervinden van de verplichte aanlevering aan de LV-BRO. Het is van belang dat de technische koppelingen van de LV-BRO goed aansluiten bij de ontsluitende systemen van de provincies, gemeenten, waterschappen en andere overheden. De gegevens dienen onder meer als kaartservices beschikbaar te zijn, zodat elke overheid in een eigen informatiesysteem kan zien welke vergunning er in zijn directe omgeving verleend zijn, door wie en wanneer. 4.5 Informatiefunctie: Grondwatermodellering Een geohydrologisch model omvat informatie over de watervoerende en waterscheidende pakketten. Middels modellering wordt de huidige grondwatersituatie en worden de ingrepen daarin inzichtelijk gemaakt. REGIS, een onderdeel van DINO met regionaal en landelijk schaalniveau, wordt veelal als basis gebruikt en aangevuld met gedetailleerdere gegevens van waterschappen, provincies, gemeenten of projectgebieden. Zo is voor binnenstedelijk, lokaal en projectmatig gebruik een hogere resolutie nodig dan die van REGIS. MORIA is daarvan een typerend voorbeeld. MORIA staat voor Modellering Ondergrond Rivierenland Interactief en Actueel en is een grondwatermodel van het hele rivierengebied. Dit is gebaseerd op REGIS gegevens aangevuld met lokale gegevens van eigen boringen en informatie uit lokale studies. Het Waterschap Rivierenland, Vitens en de provincie Gelderland zijn eigenaar van het model. De modelleringen ten behoeve van specifieke onderzoeksvragen worden daarbij veelal door ingenieurs- 3 Bron: Interprovinciaal Overleg, geraadpleegd 12 september Pagina 24 van 68

25 Informatiefuncties van gegevenstypen en adviesbureaus uitgevoerd. REGIS zelf wordt op lokale schaal ook indicatief gebruikt, voor een eerste verkenning. Bij grondwatermodellering worden alle BRO gegevenstypen gebruikt behalve die de mijnbouw betreffen. Ze geven zicht op de bodemopbouw, omvatten de geohydrologische parameters en de onttrekkinghoeveelheden. Deze gegevens zijn nu ook al grotendeels beschikbaar in DINO en worden dan ook door advies- en ingenieursbureaus gebruikt voor het modelleren van grondwaterstroming ten behoeve van een specifiek onderzoek in opdracht van waterschappen, gemeenten of provincies. Een enkel waterschap modelleert de grondwaterstroming zelf. Bij de vergunningaanvraag en -verlening in het kader van de Waterwet wordt veelal een grondwatermodel gemaakt. Zo wordt voor een bemaling bij de aanleg van een infrastructureel of groot bouwproject een bemalingadvies opgesteld als een analytische berekening niet afdoende is. Dit omvat ondermeer een modellering van het grondwater. Andere aanleidingen voor een vergunning in het kader van de Waterwet zijn een wijziging in de waterhuishouding als gevolg van een ruimtelijke ontwikkeling of het dempen van watergangen. Voor het verlenen van vergunning voor onttrekkingen is inzicht in de bodemfysische parameters (doorlatendheid, porositeit) en geohydrologische parameters (watervoerende pakketten, aan/afwezigheid van afsluitende lagen, et cetera) benodigd. De haalbaarheid, toepasbaarheid en het ontwerpen van WKO-systemen worden getoetst middels grondwatermodellen. Het zijn de modelleurs die afwijkende gegevens op basis van expert beoordelingen interpreteren en fouten vaststellen. Dit kan bijvoorbeeld zijn doordat filterhoogtes van peilbuizen niet correct zijn ingegeven of dat bij grondwaterkwantiteit de ionenbalans niet in orde is Gegevenstypen Bij de grondwatermodellering zijn het volgende BRO-gegevenstypen van belang: Geotechnische sondering; Boormonsterprofiel; Bodemkundige profielopname; Vergunning waterwet (qua onttrekkinghoeveelheid); Put grondwaterkwantiteit & kwaliteit; Meetnetten grondwatermonitoring; (Hydro)Geologische modellen; Geomorfologische en bodemkundige modellen. Applicaties Voor modelleringen van grondwater zijn diverse speciale software pakketten beschikbaar zoals imod, Flownet, Modflow. Impact BRO Door de komst van de BRO wordt de deels versnipperde en niet geharmoniseerde informatievoorziening van een betere kwaliteit en komen de modellen centraal beschikbaar. De BRO laat evenwel de mogelijkheid open dat bestuursorganen zelf gedetailleerder gegevens beheren die niet bij de regionale en landelijke scope van de LV-BRO passen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het plaatsen van tijdelijke peilbuizen op projectbasis om het grondwater te monitoren bij het stoppen van onttrekkingen, als er een fabriek wordt gesloten. Of bijvoorbeeld om een nadere analyse uit te voeren van het veenweidegebied van de provincie Utrecht qua bodem en grondwatertrappen op een schaal 1: na de veendijkdoorbraak bij Wilnis in Hierdoor blijft er sprake van een zekere mate van versnippering. 4.6 Informatiefunctie: Veiligheidstoetsing waterkeringen Er is een wettelijk voorgeschreven veiligheidstoetsing van primaire waterkeringen. Veiligheidstoetsing van de regionale waterkeringen gebeurt op aanwijzing van de provincie. Daarbij wordt grondonderzoek verricht met als doel het vaststellen van de opbouw van de ondergrond en diens sterkte-eigenschappen te bepalen. Het grondonderzoek bestaat uit boormonsterprofie- Pagina 25 van 68

26 Informatiefuncties van gegevenstypen len en sonderingen. De handboringen worden door gecertificeerde medewerkers uitgevoerd of uitbesteed aan erkende organisaties en geanalyseerd conform NEN Een voorbeeld uit de praktijk is de veendijkdoorbraak bij Wilnis in 2003 die de kwetsbaarheid van keringen heeft aangetoond. Om dit nader te analyseren is het veenweidegebied gekarteerd qua bodem en grondwatertrappen op een schaal 1: Gegevenstypen Bij de veiligheidstoetsing zijn het volgende BRO-gegevenstypen van belang: Sonderingen; Boormonsterprofielen; Geomorfologische en bodemkundige modellen; (Hydro-)geologische modellen. Applicaties Er zijn geen specifieke applicaties beschikbaar. De gegevens worden veelal in ongestructureerde vorm (PDF) opgeslagen en gebruikt. Alleen de locatie is via een GIS bekend. Impact BRO Met de komst van de BRO moeten de sonderingen en boormonsterprofielen die in dit kader zijn uitgevoerd, aangeleverd worden aan de LV-BRO, waardoor deze verkenningen gebruikt kunnen worden in het nader detailleren van de geomorfologische en bodemkundige modellen van TNO en Alterra. Verder komt deze informatie dan ook beschikbaar voor anderen bij het opzetten van geohydrologische modellen op lokale schaal (zie paragraaf 4.5). In de BRO worden uitsluitend modellen die door TNO of door Alterra zijn gemaakt openomen, omdat de registerhouder alleen voor die modellen de verantwoordelijkheid kan nemen [9]. Artikel 29 lid 2 van het huidige concept wetsvoorstel BRO geeft een bestuursorgaan de vrijheid om voor een bepaalde toepassing andere kaarten, modellen en/of gegevens te gebruiken dan de authentieke gegevens van de BRO als het zijn publiekrechtelijke taak niet naar behoren kan vervullen. De provincie Utrecht zou graag zien dat de door hen vervaardigde modellen een onderdeel worden van de BRO. In dit geval wordt de situatie gehandhaafd dat de provincie zelf gedetailleerdere gegevens moet ontsluiten en er een eigen systeem op na moet houden. 4.7 Informatiefunctie: INSPIRE De Europese richtlijn INSPIRE [12] beoogt een verbetering van de beschikbaarheid van geoinformatie tussen de Europese lidstaten ten behoeve van het milieubeleid. De Europese richtlijn is in Nederland omgezet in de Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie. Inspire verplicht de Europese lidstaten om locatiegegevens over 34 thema s gerelateerd aan milieubeleid vindbaar, bruikbaar en uitwisselbaar te maken. INSPIRE heeft alleen betrekking op bestaande geo-informatie. Lidstaten zijn dus niet verplicht om ontbrekende geo-informatie in te winnen en te ontsluiten. De richtlijn INSPIRE is van toepassing op overheidsinformatie. Nederland kiest voor een pragmatische invoering: Uitgangspunt is dat alleen de meest geëigende datasets door de Minister worden aangemerkt als IN- SPIRE gegevens. In de INSPIRE stuurgroep van juli 2012 is besloten dat de volgende gegevens in de BRO op termijn aangemerkt zullen worden als INSPIRE gegevens: Annex II (thema 4) Geologie: op termijn BRO voor REGIS II, DGM, Geotop, Boringen, Grondwatermonitoringsputten en een Geologische overzichtskaart; Annex III (thema 3) Bodem: op termijn BRO voor BKN-250 en boormonster-profielen; Pagina 26 van 68

27 Informatiefuncties van gegevenstypen (thema 5) Menselijke gezondheid en veiligheid: waarschijnlijk via RIVM, maar mogelijk worden hier ook BRO gegevens bij betrokken als gekozen wordt voor een brede interpretatie van het thema. Bodemverontreiniging valt onder dit thema. RIVM maakt nog een impactanalyse; (thema 7) Milieubewakingsvoorzieningen: op termijn BRO voor de meetnetten; (thema 8) Faciliteiten voor productie en industrie: Grondwateronttrekkingen putten mijnbouwwet; (thema 11) Gebiedsbeheer, gebieden waar beperkingen gelden, gereguleerde gebieden en rapportage-eenheden: op termijn BRO voor grondwatervergunningen en mijnbouwwetvergunningen; (thema 20) Energiebronnen: op termijn BRO voor de koolwaterstoffen; (thema 21) Minerale bronnen: op termijn BRO voor de zoutproductiecijfers. Dit betekent dat er een directe relatie is tussen BRO en INSPIRE, waarbij de BRO door het ministerie van I&M feitelijk wordt gepositioneerd als het uitleverkanaal van de ondergrond gegevens voor INSPIRE. De BRO neemt daarbij verplichting voor het bewaren van de gegevens van de lagere overheden over, zodra die gegevens deel uitmaken van de registratie. De BRO faciliteert de komst van een centrale INSPIRE voorziening voor de betreffende ondergrondgegevens van INSPIRE en ontzorgt daarmee de basisregistratie de lagere overheden. Er is een afhankelijkheid tussen de planning van de BRO en de wettelijke termijnen van INSPI- RE. De planning van de BRO is echter niet goed afgestemd met deze wettelijke termijnen. Op 3 december 2013 moeten de INSPIRE netwerkdiensten worden geleverd voor de Annex III gegevens. Voor de Annex II gegevens zijn de deadlines reeds gepasseerd. Op 1 januari 2015 is de BRO pas gereed. De Europese Unie geeft geen toestemming voor uitstel, hoewel daar wel om gevraagd is vanuit de INSPIRE stuurgroep, en hanteert een boeteregime voor het niet voldoen aan de INSPIRE richtlijnen. Overigens wordt er verwacht dat er niet heel hard gehandhaafd wordt op deze termijnen, temeer ook omdat de Implementing Rules naar verwachting zullen vertragen naar begin Maar garanties op dit vlak zijn er niet. Er wordt momenteel door TNO gewerkt aan een impact analyse van de relatie tussen de planning INSPIRE en de planning BRO. De resultaten van deze analyse zijn op moment van schrijven nog niet bekend, maar er kan nu al worden geconstateerd dat verder uitstel van de BRO eigenlijk onmogelijk is. Ten tijde van het onderzoek is er nog wel een aantal onduidelijkheden: Bodem: Het gaat daarbij dan om de onderverdeling tussen core (verplicht) en extension (optioneel). Daarbij wordt opgemerkt dat levering van gegevens met betrekking tot bodemverontreiniging bij het thema Menselijke gezondheid en veiligheid hoort. Levering van deze gegevens is wel beoogd, maar wordt wellicht niet afgedwongen door INSPIRE. Overigens behoort bodemverontreiniging niet tot de scope van BRO fase 1. Maar als dit toch verplicht wordt in het kader van INSPIRE, zullen er maatregelen genomen moeten worden om de betreffende informatie van provincies en gemeenten te ontsluiten. Daarin is nu zowel binnen als buiten BRO kaders (nog) niet voorzien. Omdat bodemverontreiniging binnen INSPIRE nog onzeker is, is het binnen BRO zaak om de ontwikkelingen op dit thema goed te blijven volgen. Faciliteiten voor productie & industrie: Betreft dit inderdaad de grondwateronttrekkingen zoals nu opgenomen zijn in het LGR (zie paragraaf 4.4)? En gaat het niet om de ontgrondingen? Energiebronnen: Wordt dit wel volledig omvat door de huidige gegevenstypen van de BRO? Minerale bronnen: Betreft dit inderdaad alleen de minerale bronnen zoals inbegrepen in de mijnbouwwet? En gaat het niet om de ontgrondingen? Ontgrondingen zijn niet aan de orde in fase 1 en 2 van de BRO. Als er een INSPIRE plicht komt voor deze gegevens, dan is op dat moment dus geen landelijke voorziening voor deze gegevens. Gegevenstypen Dit omvat waarschijnlijk een groot aantal van de 12 gegevenstypen. Pagina 27 van 68

28 Informatiefuncties van gegevenstypen Applicaties INSPIRE wordt geschetst als een geo-informatie infrastructuur en wordt in Nederland ontsloten via het Nationaal Georegister. De gegevens zijn met name bruikbaar in GIS applicaties. Impact BRO De LV-BRO kan gezien worden als het feitelijke uitleverkanaal van de ondergrond gegevens voor INSPIRE. De door INSPIRE gedefinieerde ondergrondgegevens moeten echter wel geheel omvat worden door de gegevenstypen van de BRO. Hierop wordt actief gestuurd vanuit het ministerie van I&M. De LV-BRO wordt door het ministerie van I&M feitelijk gepositioneerd als het uitleverkanaal van de ondergrond gegevens voor INSPIRE. De BRO neemt daarbij verplichting voor het bewaren van de gegevens van de lagere overheden over, zodra die gegevens deel uitmaken van de registratie. Uitgaande van een nulalternatief (d.w.z. autonome ontwikkeling zonder invoering van BRO), zou er evengoed gewerkt moeten worden aan een voorziening om de betreffende gegevens te ontsluiten t.b.v. de INSPIRE verplichtingen. De komst van het wettelijke kader van de BRO maakt dit niet anders. Of andersom gezegd: De BRO faciliteert de komst van een centrale IN- SPIRE voorziening voor de betreffende ondergrondgegevens van INSPIRE. En daarmee ontzorgt de basisregistratie de lagere overheden. 4.8 Informatiefunctie: Bodembescherming en bodemkwaliteit Provincies en (grotere) gemeenten zijn actief met betrekking tot de bodemkwaliteit. Kleinere gemeenten hebben dit veelal ondergebracht bij een Milieudienst. Er zijn diverse bodemonderzoeken gedaan in het kader van de Wet bodembescherming (Wbb). Diverse provincies en gemeenten zijn bezig om de bodemgegevens in de diverse bodeminformatiesystemen te synchroniseren om een goed landsdekkend beeld van de bodemkwaliteit te verkrijgen. Deze informatiefunctie is buiten scope van de BRO. Het is echter van groot belang deze hier wel te benoemen, omdat veel van de betrokken organisaties een relatie leggen in de komst van de BRO en bodemmilieukwaliteit. Er is een relatie tussen dit domein en DINO in de vorm van DINO-BLK, het systeem dat Bodemloket voedt. Gegevenstypen - Applicaties - Impact BRO De BRO heeft geheel geen impact op het werkveld van de bodembescherming. Het betrekken van afdelingen die zich bezig houden met bodembescherming (en RUD s die dit uitvoeren voor gemeenten en provincies) is onnodig. 4.9 Informatiefunctie: Mijnbouwwet In het onderzoek is geen meerwaarde gebleken voor het ontsluiten van de gebruiksrechten als verleende vergunningen in de mijnbouwwet. Het is op zich wel transparant. Betrokkenen overheden hebben behoefte aan een afschrift van de verleende vergunning zelf. Alleen de relatie met ondergrondse CO 2 opslag is in dit kader relevant voor de lagere overheden. Overigens worden er lokaal meer gegevens bewaard, maar die kunnen vanwege vertrouwelijkheid niet worden geleverd aan de BRO. Pagina 28 van 68

29 Informatiefuncties van gegevenstypen Gegevenstypen Bij de mijnbouwwet zijn het volgende BRO-gegevenstypen van belang: Vergunning mijnbouwwet; Boorgat mijnbouwwet; Put mijnbouwwet. Applicaties - Impact BRO De betreffende informatie komt beschikbaar voor een ieder, maar is feitelijk van geen directe waarde voor de processen, producten en diensten van provincies, waterschappen en gemeenten Informatiefuncties met een BRO aanleverplicht Er zijn ook processen bij waterschappen, provincies en gemeenten waarin gegevens verkregen worden die het bestuursorgaan geacht wordt aan te leveren aan de LV-BRO. Dit betreft zeker de geotechnische sonderingen, maar het kunnen ook boringen zijn. Deze worden, anders dan eerder genoemd in dit hoofdstuk, verkregen bij: 1. het uitvoeren van (infrastructurele) bouwprojecten waarbij het bestuurorgaan zelf bij opdrachtgever is. Deze zijn BRO-plichtig. 2. een bouwvergunningsaanvraag in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Hierbij kan een sondering één van de stukken van de aanvraag zijn. De opdrachtgever voor de sondering is de vergunningsaanvrager en niet de overheid. Dit is buiten de scope van het huidige concept wetsvoorstel BRO. Daarmee is de aanlevering van deze sonderingsgegevens (zeker conform de modelleringseisen van de BRO) vooralsnog op basis van vrijwilligheid. Dit is in afwijking van de MKBA [6], waar er vanuit gegaan wordt dat deze gegevens wel in de BRO terecht komen. Het ministerie van I&M heeft aangegeven dat er gezocht zal worden naar een pragmatische, kostenefficiënte oplossing, waarbij het aanleveren van gegevens in het kader van een vergunningaanvraag toch conform de gegevenseisen van de BRO gedaan kan worden. Ook zal gekeken worden naar eventuele juridische mogelijkheden. Op dit moment is dus niet klip en klaar te zeggen of dit nu wel of niet aangeleverd moet gaan worden. Aangezien dit nu niet helder is, gaan we er voor deze uitvoeringstoets vanuit dat er hier geen impact is en dat gegevens van een geotechnische sondering die aangeleverd worden in het kader van een Wabo-vergunningsaanvraag buiten de scope van de BRO vallen. Gegevenstypen Dit omvat de gegevenstypen: Geotechnische sonderingen. Applicaties Deze gegevens worden verder niet gestructureerd opgeslagen of gebruikt. Impact BRO Voor geotechnische sonderingen geldt slechts deels een aanleverplicht, namelijk voor zover het bestuursorgaan hiervan zelf de opdrachtgever is. Er wordt geen hergebruik bij gemeentelijke bouwprojecten verwacht, omdat er vanwege normeringen en verplichtingen veelal toch opnieuw gesondeerd moet worden: alleen met een sondering kunnen de civieltechnische aspecten van de bodem ter plaatse vastgesteld kunnen worden. De ondergrond kan binnen enkele tientallen meters een volledig andere opbouw hebben. Pagina 29 van 68

30 Informatiefuncties van gegevenstypen 4.11 Overige informatiefuncties Los van bovenstaande toepassingen worden de geomorfologische en bodemkundige modellen in een aantal kleinere toepassingenperspectieven gebruikt. Zo wordt de grondwatertrappenkaart door waterschappen gebruikt voor het bepalen van de omslagklassen van de waterschapsbelastingen. De bodemkaart wordt gebruikt voor regionale en landelijke studies op het gebied van bodemgeschiktheid, bodemkwetsbaarheid, natuurontwikkeling, landschapsplanning en ruimtelijke planvorming. Maar bij lokale projecten is de toepassingschaal vaak te grof en wordt aanvullend onderzoek gedaan, bijvoorbeeld om het effect van ruilverkavelingswerken op de grondwaterstand te bepalen. Gegevenstypen Dit omvat de gegevenstypen: Geomorfologische en bodemkundige modellen. Applicaties De bodemkaart en grondwatertrappenkaart worden middels een GIS-applicatie ontsloten en geanalyseerd. Impact BRO Provincies en waterschappen weten de huidige gegevenssets nu ook al te vinden, voor zover zij niet projectmatig inzoomen op een specifiek gebied (lokaal gebruik). De betreffende modellen zijn voor lokaal gebruik te grof. Naast de modellen die door TNO en Alterra zijn gemaakt, bestaan er op dit moment bij overheden ook gedetailleerdere modellen. Deze zullen niet worden opgenomen in de BRO [9]. De basisregistratie ondergrond fungeert voor dit datatype dus niet als unieke bron van essentiële gegevens [2], omdat niet alle gegevens van bestuursorganen die verkregen zijn bij uitvoering van een publiekrechtelijke taak worden opgenomen in de BRO. Een dubbele informatiefunctie wordt daarmee onnodig in stand gehouden. Pagina 30 van 68

31 Toetsing algemeen 5 Toetsing algemeen 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de algemene checkpunten van de standaard informatiekundige uitvoeringstoets van KING behandeld. Dit hoofdstuk is feitelijk een algemene beschrijving van het onderwerp. 5.2 Wat is het onderwerp? Het onderwerp wordt aangeduid als de Basisregistratie Ondergrond (BRO). Een basisregistratie fungeert voor bestuursorganen als unieke bron van essentiële gegevens, in dit geval met gegevens over de ondergrond. De gegevens in de BRO zijn van een andere orde dan de meeste andere basisregistraties. De BRO geeft een weergave van een fysieke werkelijkheid, voor zover het niet de gebruiksrechten betreft. Het is een beschrijvende registratie [3], geen stellende registratie, waarin gegevens over objecten worden vastgelegd die vervolgens ook een juridische status hebben. Deze situatie is vergelijkbaar met die van de Basisregistratie Topografie (BRT) en Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT), waarin de fysieke topografische werkelijkheid boven de grond is opgenomen en in kaartvorm wordt gepresenteerd. De BRO zal gefaseerd worden gerealiseerd. De toekomstige vormgeving van de basisregistratie ondergrond is niet in de scope van deze toets. Het gaat nu om de eerste fase en de nader inperking tot twaalf datatypen. 5.3 Algemene beschrijving van het programma Welk eindresultaat levert het programma op? De basisregistratie ondergrond wordt gehouden met als doel het aan een ieder beschikbaar stellen van de in de basisregistratie ondergrond opgenomen gegevens en modellen, ter bevordering van een goede vervulling van publiekrechtelijke taken en van een efficiënte uitwisseling en een kostenefficiënt gebruik van geo-informatie. Voor het goed kunnen vervullen van publiekrechtelijke taken is het voor bestuursorganen essentieel dat zij kunnen beschikken over betrouwbare gegevens. [1 artikel 2, 2]. De BRO zal gefaseerd worden gerealiseerd. De eerste fase ( ) richt zich op de inrichting van de nieuwe basisregistratie zelf: inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving, implementatie van nieuwe processen, het in gebruik nemen van de nieuwe technische voorzieningen en de start met de eerste gegevens. De nieuwe registratie begint niet zonder gegevens, maar richt zich op het laaghangende fruit [3]. In de eerste fase wordt de aanwezige informatie in de bestaande registraties Data en Informatie Nederlandse Ondergrond (DINO) van TNO en het Bodem Informatie Systeem (BIS) van Alterra opgenomen in de BRO. Feitelijk worden beide gegevenssets opnieuw gebouwd en geïntegreerd in de eerste 12 datatypen van de BRO. Door de verplichting tot aanlevering van informatie worden deze gegevens vanaf het moment van inwerkingtreding aangevuld vanuit de verplichtingen die volgen uit de basisregistratie. Vanuit het perspectief van een lagere overheid is het beeld dat in deze eerste fase DINO en BIS worden samengevoegd tot de BRO. Echter, de BRO is meer dan dat. Het gaat om een nieuwe voorziening met bijbehorende processen, systemen en wetgeving. Pagina 31 van 68

32 Toetsing algemeen De eerste fase kende oorspronkelijk 20 datatypen, maar omdat de dataprojecten moeizaam van start komen, lukt het niet om alle oorspronkelijke datatypen van deze fase voor 1 januari 2015 af te ronden. Daarom is er op voorstel van I&M en TNO in de laatste stuurgroep op basis van een aantal criteria (onder meer maatschappelijke relevantie en Europese verplichtingen) een scheiding gemaakt tussen de datatypen die op 1 januari 2015 en datatypen die op 1 januari 2017 gereed zijn. Voor een overzicht van de datatypen, zie paragraaf 4.1. Na de implementatie van fase 1 voorziet de BRO in een basisregistratie met gegevens over de geologische en bodemkundige opbouw van de ondergrond, de ondergrondse infrastructuur en gebruiksrechten in relatie tot de ondergrond. De gegevens betreffen deels beschrijvingen van de fysieke werkelijkheid en deels gegevens van administratief-juridische aard. Omdat het gebruik van geologische en bodemkundige gegevens veelal plaatsvindt in de vorm van kaarten en profielen die zijn gebaseerd op geologische en bodemkundige modellen, maakt ook een beperkt aantal modellen onderdeel uit van de basisregistratie ondergrond. In de context van de BRO wordt onder infrastructuur overigens verstaan alle door de mens aangebrachte constructies in de ondergrond verstaan voor zover deze gekoppeld zijn aan het winnen of onttrekken van natuurlijke hulpbronnen, het opslaan van stoffen of het meten van ondergrondprocessen zoals het verloop van de grondwaterstand in de tijd. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan: boorgaten: gat in de ondergrond dat is gemaakt voor het verkennen van de ondergrond; putten: veelal geboord gat in de ondergrond dat is ingericht om gedurende langere tijd verandering in dat deel van de ondergrond te registreren, of te gebruiken voor winning of opslag. Grondwatermonitoringputten, waarbij filters in de ondergrond zijn aangebracht waarin het verloop van de grondwaterstand in de tijd wordt geregistreerd, zijn hier een voorbeeld van; meetnetten: een netwerk van waarnemingspunten waar het verloop van een aan de ondergrond gerelateerde parameter in de tijd wordt geregistreerd. De betreffende waarnemingspunten zijn ook als losse eenheden opgenomen onder de verkenningen; putten voor de winning van grondwater; putten voor open systemen voor warmte-koudeopslag. Ondergrondse kabels en leidingen inclusief nutsleidingen voor het transport van drinkwater, afvalwater, elektriciteit gas en communicatie behoren niet tot de basisregistratie ondergrond. De vastlegging van deze infrastructuur is geregeld in de Wet informatieuitwisseling ondergrondse netwerken (Wion). Op termijn zal worden bezien of het wenselijk is deze registratie met de basisregistratie ondergrond te integreren. De huidige conceptwet maakt onderscheid in het geautomatiseerde register brondocumenten ondergrond, de geautomatiseerde registratie ondergrond en het geautomatiseerde register inzake meldingen modellen [1 artikel 3]. Een goede beschikbaarheid, werking en beveiliging van de registratie ondergrond wordt bij wet gegarandeerd [1 artikel 13]. Welke raakvlakken zijn er met gemeenten, waterschappen en provincies? Zoals met elke basisregistratie zijn de raakvlakken tussen het programma en de betrokken bestuursorganen te vinden in de informatiefuncties waarin de gedefinieerde gegevens en modellen gebruikt of gecreëerd worden. Deze informatiefuncties zijn beschreven in hoofdstuk 4. Er zijn daarbij twee rollen te onderscheiden: bronhouder (aanleveren) en afnemer (gebruiker). Bestuursorganen als bronhouder: zijn wettelijk verplicht om, als zij gegevens verkrijgen bij de uitvoering van een wettelijke taak of bij het verrichten van werkzaamheden, over een verkenning, gebruiksrecht of infrastructuur, deze aan te bieden aan de basisregistratie ondergrond [1 artikel 1]. kunnen een brondocument dat dateert van vóór het tijdstip van de inwerkingtreding BRO en dat de grondslag vormt voor een op dat tijdstip actueel gegeven over een ver- Pagina 32 van 68

33 Toetsing algemeen kenning, gebruiksrecht of infrastructuur dat vóór dat tijdstip niet was opgenomen in DI- NO of BIS tot vijf jaar na genoemd tijdstip aanbieden [1 artikel 41]. Bestuursorganen als afnemer: zijn verplicht om bij de vervulling van een publiekrechtelijke taak (voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid) en indien zij daarbij ondergrondgegevens nodig hebben, de relevante en authentieke gegevens en modellen te gebruiken, tenzij het desbetreffende authentieke gegeven in onderzoek is of zij hierdoor de publiekrechtelijke taken niet naar behoren kunnen vervullen [1 artikel 29, 2]. In de dataprojecten (zie paragraaf 7.2) zal per datatype nader moeten worden gespecificeerd welke afbakening en condities er precies geldt voor bruikbaarheid en het interpreteren van een status in onderzoek. Wat zijn de gevolgen van het programma voor betreffende overheidsorganisaties? Op basis van hoofdstuk 4 zijn de gevolgen van het programma hieronder samengevat. De BRO levert een landelijke voorziening waarin gegevens opgenomen zijn die gebruikt worden bij verschillende informatiefuncties die met name betrekking hebben op de beheer- en zorgplicht van de betrokken overheidsorganisaties van bodem en grondwatersystemen. Het betreft de volgende taakvelden: monitoring, al dan niet in KRW-kader; vergunningverlening van onttrekkingen en/of infiltraties als drinkwater en WKO-systemen; grondwatermodelleringen ten behoeve van specifieke projecten en vergunningverlening, of in het kader van het algehele beheer en zorgplicht; het zorg dragen voor de veiligheid van de secundaire waterkeringen. De meeste onderzoeken die hiervoor plaatsvinden zijn door de betreffende bestuursorganen uitbesteed aan advies- en ingenieursbureaus en kennisinstituten. De meeste gegevens ontstaan ook bij deze partijen. Verder heeft de landelijke voorziening BRO feitelijk een taak als uitleverkanaal voor INSPIRE en het beschikbaar stellen van gegevens m.b.t. de mijnbouwwet. Uitgaande van een nulalternatief, dat wil zeggen autonome ontwikkeling zonder invoering van BRO, zou er evengoed gewerkt moeten worden aan een voorziening om de gegevens van de grondwatermeetnetten te ontsluiten t.b.v. de KRW en INSPIRE. Het huidige DINO wordt nu al gebruikt als centrale voorziening voor de ontsluiting van gegevens van grondwatermeetnetten. Provincies, gemeenten en waterschappen weten de bestaande geomorfologische, geohydrologische en bodemkundige modellen al te vinden en te gebruiken. Een deel van deze gegevens is echter onvoldoende gedetailleerd voor lokaal onderzoek, zoals vaak wordt uitgevoerd door deze partijen. In die gevallen worden dan ook aanvullende metingen verrichten. Het gaat dan bijvoorbeeld om het plaatsen van tijdelijke peilbuizen op projectbasis om het grondwater te monitoren bij het stoppen van onttrekkingen, als er een fabriek wordt gesloten. Of om een nadere analyse van het veenweidegebied van de provincie Utrecht qua bodem en grondwatertrappen op een schaal 1: na de veendijkdoorbraak bij Wilnis in De meerwaarde van de BRO in algemene zin is gelegen in het feit dat relevante gegevens die door bestuursorganen zijn verkregen, landelijk beschikbaar komen voor een ieder op uniforme wijze, de eigen gedetailleerde modellen daargelaten. De aanleverplicht aan de BRO zal resulteren in meer beschikbare gegevens dan in de huidige situatie met vrijwillige aanleveringen. Daarbij worden de gegevens in velerlei opzichten ook beter, omdat deze zijn gevalideerd op correctheid en herbruikbaar zijn door een standaard modellering. Uiteindelijk zullen de afzonderlijke bestuursorganen daar de vruchten van plukken. De effecten zijn echter niet heel direct. De verplichte aanlevering heeft vooralsnog de meest directe effecten bij die gevallen waarin niet al is voorzien binnen het huidige DINO. Pagina 33 van 68

34 Toetsing algemeen 5.4 Conclusies en aanbevelingen Register & Registratie Het huidige concept wetsvoorstel BRO maakt een onderscheid tussen het register brondocumenten ondergrond en de registratie ondergrond. Het register brondocumenten ondergrond vormt de onderlegger van de registratie ondergrond en de in de registratie opgenomen gegevens en modellen moeten herleidbaar zijn tot een of meer in het register opgenomen brondocumenten. Op basis hiervan zou men kunnen concluderen dat er sprake is van een aparte modellering voor brondocumenten enerzijds en gegevens en modellen anderzijds. Zo wordt ook in [9] aangegeven De gegevens in de BRO worden overgenomen uit brondocumenten. Deze documenten worden in een afzonderlijk register brondocumenten opgeslagen Feitelijk is dit echter niet het geval. In de BRO catalogus worden beide typen gegevens tegelijkertijd gedefinieerd en wordt vervolgens aangeven welke gegevenselementen slechts door de bronhouders worden aangeleverd maar geen deel zullen uitmaken van de registratie. De vaststelling van de modellering van de datatypen is dan ook eenzelfde proces voor zowel register als registratie. Register en registratie zijn standaard begrippen bij basisregistraties zoals bijvoorbeeld bij de BAG. In het geval van de BRO is de implementatie echter anders dan bij de BAG en vormt de landelijke voorziening ook meteen de basisregistratie zelf [9]. Bronhouders kunnen ervan uitgaan dat het bronregister alle aangeleverde documenten bevat [9]. I&A functionarissen die betrokken zijn geweest bij een basisregistratie zoals de BAG zien de BRO dan ook al gauw als een hoop werk in een onterechte aanname dat er een eigen boekhouding van brondocumenten bijgehouden moet gaan worden. Bij andere basisregistraties worden soms ook andere keuzes gemaakt. De BGT heeft bijvoorbeeld geen apart register met brondocumenten. De aanbeveling is dat er helder en eensluidend gecommuniceerd wordt over de gemaakte keuzes voor de inrichting van register en registratie. En dat de gehanteerde terminologie (los van de wettelijke tekst) in overeenstemming is met de implementatie, waardoor bronhouders weten waar ze aan toe zijn. Termijnen In het proces van kwaliteitsborging worden er eisen gesteld (artikel 11) aan de termijn waarop brondocumenten opnieuw moeten worden aangeleverd. Aangezien de aanlevering veelal zal worden uitgevoerd door private partijen in opdracht van overheden, moet dit deel van het kwaliteitsborgingproces ook goed geborgd worden bij de opdrachtverstrekking aan deze partijen. Verder is er op gebied van termijnen een vertragingseffect bij de uitnutting van de baten van de voorziening. Omdat de vulling door de tijd toeneemt, zal ook het rendement door de tijd groter worden. Op 1 januari 2015 wordt de BRO gevuld met wat op dat moment in DINO en BIS zit (en relevant is voor de BRO uiteraard). Het advies aan mede-overheden is dan ook om te zorgen dat er op die datum zoveel mogelijk van hun gegevens in DINO zit, zodat dit meteen ook in BRO ontsloten wordt. Mede-overheden kunnen op grond van artikel 41 van het concept wetsvoorstel BRO overigens tot uiterlijk 5 jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel ook nog gegevens op laten nemen waarover zij beschikten voor de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. VNG adviseert om een mechanisme te ontwikkelen om na op eenvoudige wijze bestaande boorbeschrijvingen toe te kunnen voegen, omdat er veel waardevolle historische informatie beschikbaar is die wellicht niet tijdig in BRO formaat aanwezig zal zijn. UWV geeft aan dat een model als REGIS praktisch niet openstaat voor verbeteringen. De lage dynamiek in dat soort databases wordt door meer waterschappen herkend. De komst van de BRO en een juiste invulling van de dataprojecten zou hier een verbatering in kunnen brengen. Tijd Bij de invoering van de Wet BRO begint de leverplicht. Het is te voorzien dat bepaalde groepen gegevenstypen vanaf het begin geheel goed opgenomen zullen zijn: de gegevenstypen die een onderdeel vormen van de KRW en/of INSPIRE, of de gegevenstypen waarbij de BRO gebruikt wordt als voorziening voor het delen van informatie omtrent grondwatermeetnetten. Andere ge- Pagina 34 van 68

35 Toetsing algemeen gevens, zoals sonderingen en boormonsterprofielen, worden pas voor het eerst aangeleverd per 1 januari Hierdoor zijn de meerwaarde van de aanwezigheid van deze gegevens pas op middellange termijn merkbaar. Pagina 35 van 68

36 6 Toetsing politiek-bestuurlijke context 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de politiek-bestuurlijke checkpunten van de standaard informatiekundige uitvoeringstoets van KING behandeld. 6.2 Wat is de politieke doelstelling van het programma? Voor welk maatschappelijk vraagstuk vormt het programma een oplossing? In het algemeen wordt de BRO gepositioneerd in relatie tot maatschappelijk vraagstukken met betrekking tot de ondergrond. Maar de maatschappelijke vraagstukken met betrekking tot de ondergrond worden meervoudig geïnterpreteerd door overheden. In het kader van de Wet BRO wordt met de ondergrond bedoeld de gegevens over de geologische en bodemkundige opbouw van de ondergrond, de ondergrondse infrastructuur en gebruiksrechten in relatie tot de ondergrond. De gegevens betreffen deels beschrijvingen van de fysieke werkelijkheid en deels gegevens van administratief-juridische aard. Omdat het gebruik van geologische en bodemkundige gegevens veelal plaatsvindt in de vorm van kaarten en profielen die zijn gebaseerd op geologische en bodemkundige modellen, maakt ook een beperkt aantal modellen onderdeel uit van de basisregistratie ondergrond. Binnen het huidige concept wetsvoorstel BRO is de term ondergrond dus helder gedefinieerd. Maar binnen de bredere maatschappelijk vraagstukken rond de ondergrond is dit veelal niet het geval. Zo is er een Uitvoeringsprogramma Bodemconvenant van Agentschap.nl, met binnen dit programma een project Ondergrond. Het doel van dit project is het stimuleren van de transitie van het bodembeleid naar samenhangend beleid voor de ondergrond. Het gaat daarbij om een integrale aanpak en een duurzaam gebruik van de ondergrond. De daarvoor benodigde informatiebronnen gaan verder dan de huidige scope van de BRO. Het blad Binnenlands Bestuur van 22 juni jl. kopt Noodzaak apart bestemmingsplan ondergrond, maar heeft het dan over de kabels en leidingen. Dit valt onder de Wet informatieuitwisseling ondergrondse Netten (Wion). De BRO vormt vooralsnog, met de 12 datatypen van fase 1, slechts een onderdeel van de informatievoorziening voor maatschappelijk vraagstukken met betrekking tot de ondergrond. De BRO is een ondersteunend instrument in deze. Momenteel is een aantal gegevenssets die op zich wel tot de bodem en ondergrond behoren, uitgesteld van opname in de BRO. De uitgestelde fase 2 bevat bodemmilieukundige en archeologische gegevens. De niet geprioriteerde gegevenssets van fase 1 zijn voornamelijk gegevens van wetenschappelijke disciplines en gegevens over bodemkwaliteit ten behoeve van milieubeleid en de monitoring daarvan. Met name de datatypen waar een meervoudig bronhouderschap voor geldt, of datatypen die niet beheerd worden door TNO, zijn buiten de scope van fase 1. De aangebrachte fasering maakt feitelijk duidelijk dat de huidige scope van de BRO zich beperkt tot het formaliseren van de huidige status van DINO van TNO en het BIS van Alterra, en daarnaast dat wat er nodig is voor INSPIRE en de KRW. De informatie-infrastructuur van IN- SPIRE heeft als doel het ontwikkelen en uitvoeren van grensoverschrijdend milieubeleid. In de Kaderrichtlijn water (KRW) is onder andere geregeld dat de lidstaten moeten zorgen voor een Pagina 36 van 68

37 Toetsing politiek-bestuurlijke context goede kwalitatieve en kwantitatieve grondwatertoestand en grondwaterlichamen. Samen met de uitgeklede scope van fase 1 wordt duidelijk dat de doelstelling van de BRO, te weten een goede afweging te kunnen maken tussen de verschillende belangrijke maatschappelijke functies van de ondergrond, nu (nog) niet wordt waargemaakt. In dit opzicht is artikel 1 van het huidige concept wetsvoorstel BRO en de MvT veel helderder: De basisregistratie ondergrond wordt gehouden met als doel het aan een ieder beschikbaar stellen van de in de basisregistratie ondergrond opgenomen gegevens en modellen, ter bevordering van een goede vervulling van publiekrechtelijke taken en van een efficiënte uitwisseling en een kostenefficiënt gebruik van geo-informatie. Voor het goed kunnen vervullen van publiekrechtelijke taken is het voor bestuursorganen essentieel dat zij kunnen beschikken over betrouwbare gegevens. In die publiekrechtelijke taak houden bestuurorganen zich bezig met de stijging van de zeewaterspiegel, bodemdaling, ondergronds bouwen, koude-warmteopslag en afvang en opslag van reststoffen als CO 2, wat gezien de aard van de taken betekent dat de BRO van indirect nut is voor gemeenten. Provincies en waterschappen hebben een groter belang bij de BRO dan gemeenten, en dan met name ook met betrekking tot de INSPIRE en de KRW verplichtingen. Overheden hebben daarbij voor de eigen beleidsprocessen (maken en monitoren) gedetailleerdere gegevens nodig dan vooralsnog voorhanden zijn in de BRO. Los van INSPIRE en KRW liggen de directe baten van de BRO goeddeels elders dan bij de provincies, waterschappen en gemeenten, namelijk bij kennisinstituten en drinkwaterbedrijven. Zijn er andere oplossingen(overwogen)? Er is gekozen voor een basisregistratie met een landelijke voorziening. Er zijn alternatieve instrumenten overwogen om de informatievoorziening over de ondergrond te verbeteren, in plaats van de inrichting van een wettelijke basisregistratie. De drie andere opties waren het handhaven van de huidige situatie, het opstellen van convenanten en het aanpassen van sectorale wetgeving. Er is besloten dat het gewenste resultaat effectiever en efficiënter kan worden bereikt met één wet op de basisregistratie ondergrond [2]. Wat merken burgers en bedrijven ervan als het programma is geïmplementeerd? De basisregistratie ondergrond levert geen directe bijdrage aan de vermindering van administratieve lasten voor burgers en bedrijven [2]. Bedrijven en burgers kunnen wel hun voordeel doen met de basisregistratie ondergrond. De gegevens uit de basisregistratie zijn via internet voor een ieder kosteloos beschikbaar, maar zijn om inhoudelijke redenen niet altijd herbruikbaar voor burgers en bedrijven. Zo is bijvoorbeeld de hergebruikwaarde van geotechnische sonderingen bij een bouwvergunningsaanvraag zeer beperkt. Vanwege normeringen en verplichtingen zal er veelal toch opnieuw gesondeerd moeten worden, omdat alleen met een sondering zelf de civieltechnische aspecten van de bodem ter plaatse vastgesteld kunnen worden. De ondergrond kan binnen enkele tientallen meters een volledig andere opbouw kennen. Doordat een burger of een bedrijf de opdrachtgever kan zijn voor een sondering die plaats vindt in het kader van de Wabo, zijn daarmee in dat geval de gegevenseisen van de BRO mogelijk niet van toepassing. Sluit de oplossing aan op de achterliggende behoefte van de doelgroep(en)? Wellicht wel, maar er is bij mede-overheden onvoldoende herkenning, omdat er een beeld is ontstaan dat er een vooral focus op de gegevens is, bijvoorbeeld om de gegevens van DINO op een hoger kwaliteitsniveau te krijgen. De functie die deze gegevens hebben in processen van afnemende organisaties lijken een afgeleide van de gegevensmodellering zelf. Er is daarbij een gevoel dat het gebruikersperspectief slechts volgend is. Dit is een van de redenen dat de betrokkenheid tot nu toe lager blijft dan wenselijk en noodzakelijk is voor een succesvolle en tijdige implementatie. In gesprekken met TNO komt naar voren dat dit beeld niet strookt met de eigen beleving. Het vaststellen van de catalogi per thema in de dataprojecten is slechts een middel om op de juiste manier concreet over de inhoud en de bijbehorende gebruikersscenario s te kunnen spreken met betrokkenen. In het onderzoek komt duidelijk naar voren dat de beelden bij de geraadpleegde experts en bij TNO uiteen lopen. Met een andere insteek in de Pagina 37 van 68

38 Toetsing politiek-bestuurlijke context communicatie over de BRO en een andere organisatie van de dataprojecten met een meer expliciete focus op de bruikbaarheid in de werkprocessen van mede-overheden kan hier veel winst worden geboekt. 6.3 Hoe groot is de politieke turbulentie rond het programma? Er is geen politieke turbulente rond het programma. Maar de keerzijde daarvan is, dat er ook onvoldoende bestuurlijk aandacht is. De BRO leidt een leven in de luwte, wat blijkt uit de volgende constateringen: De minister van I&M heeft meerdere keren aangegeven dat de BRO een voorzetting is het bestaande DINO en BIS, die opgewaardeerd, samengesteld en omgevormd worden tot de BRO met slechts additionele exploitatiekosten [2][3]. Voor het NUP en inup is wel veel politieke aandacht. De BRO is een van de digitale bouwstenen van het NUP. inup is de implementatieagenda dienstverlening e-overheid van het rijk en de VNG en beschrijft de e-overheid ambities voor de komende vier jaar. Bij gemeenten is er veel aandacht voor inup, met name vanuit KING. Operatie NUP is een programma van KING in opdracht van VNG en het biedt gemeenten generieke ondersteuning om de grootschalige invoering van de NUP bouwstenen te realiseren. UvW en IPO hebben zich overigens alleen verbonden aan het NUP en niet aan inup. Eén van de vier hoofdlijnen is het stelsel van basisregistraties. Hoewel de BRO een onderdeel is van het stelsel van basisregistraties, staat het redelijk op zich zelf, wat wil zeggen dat het geen afhankelijkheden met de andere basisregistraties heeft 4. Qua inhoudelijke functie is de BRO redelijk onbekend binnen inup en andersom. Zo is er bijvoorbeeld in de planning van de BRO geen rekening gehouden met de inup-afspraak van het uitvoeren van een impactanalyse. De BRO faciliteert een deel van de verplichtingen met betrekking tot INSPIRE en KRW. Voor beide is op basis van politieke besluitvorming gekozen voor een pragmatische implementatie. Dit krijgt mede vorm doordat de BRO een deel van de verplichtingen met betrekking tot INSPIRE en KRW faciliteert. De LV-BRO wordt door het ministerie van I&M feitelijk gepositioneerd als het uitleverkanaal van de ondergrond gegevens voor INSPIRE 5. De BRO neemt daarbij de verplichting over voor het bewaren van de gegevens van de lagere overheden, zodra die gegevens deel uitmaken van de registratie. Daarmee ontzorgt deze basisregistratie de lagere overheden. Vanuit dat perspectief moet de BRO op tijd gerealiseerd worden, in het belang van de direct betrokken partijen. Het is mogelijk dat dit politieke vraagstukken oplevert. De vertegenwoordiging op stuurgroep niveau van de betrokken overheden wordt slechts beperkt ingevuld. VNG is tot op heden beperkt aanwezig geweest, de provincies en waterschappen slechts deels. Een voordeel van een landelijke voorziening met betrekking tot de ondergrond blijkt nu taken van overheden in bestuurlijke zin verschuiven. Zo is bijvoorbeeld de vergunningverlening van kleinere onttrekkingen overgeheveld van provincies naar de waterschappen 6. Het proces van deze vergunningverlening wordt ondersteund door het Landelijke Grondwater Register. Dit systeem is nu nog via TNO beschikbaar is, maar sinds vorig jaar is GBO Provincies bezig het systeem fysiek elders te plaatsen en het technisch beheerd aan derden over te dragen. De verandering in het bevoegd gezag betekent nu vooral een verandering in eigenaarschap en de functioneel beheerder. Het systeem behoeft wellicht niet fysiek te migreren. 4 Er is geen sprake van hergebruik van BRO-gegevens in andere basisregistraties. De BRO maakt wel gebruik van enkele gegevens van andere basisregistraties. 5 De exacte definities van INSPIRE thema s zijn nu nog niet bekend. Zie paragraaf Niet alle waterschappen gebruiken echter het LGR. Zie paragraaf 4.4. Pagina 38 van 68

39 Toetsing politiek-bestuurlijke context 6.4 Conclusies en aanbevelingen Voor het geadresseerde maatschappelijke probleem van het programma wordt slechts beperkt een oplossing geboden. Het advies is dan ook: breng de doelstelling en communicatie van het programma in lijn met de huidige scope. Het programma is qua sturing goed ingericht, maar dit wordt door de betrokken overheden slechts beperkt ingevuld. Er is geen politieke aandacht, onvoldoende bestuurlijk aandacht en nauwelijks ambtelijke aandacht, wat tijdens de review ronde wordt onderschreven door IPO. Bestuurlijke aandacht is echter essentieel. Door het gebrek hier aan, vanuit inhoudelijke afdelingen maar ook vanuit de diverse e-overheidsprojecten binnen de verschillende overheidslagen, verloopt de medewerking van provincies, waterschappen en zeker van gemeenten traag tot niet. Binnen inup is de BRO redelijk onbekend. De BRO is een van de basisregistraties, maar diens functie zo goed als onbekend. Door de LV-BRO een duidelijke functie te geven als uitleverkanaal voor INSPIRE ondergrondgegevens en de opslag van de gegevens van de KRW-rapportages, ontstaat er een besef van urgentie bij de daarbij betrokken overheden, met name bij provincies en waterschappen. Dit betekent echter niet dat dit op bestuurlijk niveau ook als vanzelf bij de afzonderlijke organisaties doordringt. Zeker gemeenten, maar ook andere overheden zijn bestuurlijk nog niet klaar voor de BRO, omdat organisaties zich nog onvoldoende hebben verdiept in de financiering, de verplichtingen, de inhoud, de realisatie en de implementatietermijnen. Het leeft onvoldoende en heeft dus op dit moment beperkte prioriteit. Deze uitvoeringstoets levert een bijdrage aan de bekendheid van de BRO bij mede-overheden. In het onderzoek komt duidelijk naar voren dat de beelden bij de geraadpleegde experts en bij TNO uiteen lopen. Er is bij mede-overheden een beeld ontstaan dat de dataprojecten vooral een focus op de gegevens hebben, terwijl voor TNO de projecten slechts een middel zijn om op de juiste manier concreet over de inhoud en de bijbehorende gebruikersscenario s te kunnen spreken met betrokkenen. Dit is een van de redenen dat de betrokkenheid tot nu toe lager blijft dan wenselijk en noodzakelijk is voor een succesvolle en tijdige implementatie. Verder aanbevelingen naar aanleiding van de checkpunten uit dit hoofdstuk: betrokkenheid van de verschillende organisaties is geregeld langs twee lijnen: ten eerste via deelname via stuurgroep en klankbordgroep BRO en ten tweede middels uitnodiging van individuele medewerkers van organisaties in de dataprojecten. IPO stelt voor om een gesprek tussen TNO en het bestuur en management van de mede-overheden te organiseren, om te voorkomen dat individuele medewerkers geen deel kunnen nemen in BRO dataprojecten, omdat zij daarvoor geen toestemming van hun management krijgen vanwege een onvoldoende helder belang bij de BRO; stel in het algemeen de informatiefuncties leidend; dus ook voor grondwatermonitoring, grondwatermodellering en de veiligheid waterkeringen; hanteer bij het inrichten van de LV-BRO het zelfde niveau aan eisen dat gesteld wordt aan informatiebeheer, informatierisico s en archivering bij provincies, waterschappen en gemeenten; maak meer specifiek duidelijk wat de baten en verplichtingen zijn in relatie tot de informatiefuncties van de bestuursorganen. Leg minder nadruk op de B van basisregistraties in de communicatie, omdat die onnodig kan denken aan een BAG implementatie. Stel het gebruikersperspectief meer op de voorgrond in de communicatie dan momenteel het geval is. Meer specifiek per bestuursorgaan: Voor de gemeentelijke overheden zijn er slechts indirecte baten. Verder zijn voor gemeenten de verplichtingen ook vaak indirect, omdat de feitelijke uitvoering veelal door private opdrachtnemers worden uitgevoerd. Voor provincies, die verplichtingen hebben in relatie tot monitoring en de KRW, ligt dit anders. De provincies en waterschappen vinden in de BRO een goede basis voor modellering van de grondwater, maar hebben veelal aanvullende gegevens nodig voor lokaal onderzoek; werk aan een goede bemensing van mede-overheden op stuurgroepniveau met een afdoende terugkoppeling naar de eigen achterban. IPO geeft aan dat dit een cruciaal punt is. zorg er voor dat naast de inhoudelijke verantwoordelijke bestuurders ook de verantwoordelijken voor de diverse e-overheidsprogramma s binnen de diverse overheidslagen worden Pagina 39 van 68

40 Toetsing politiek-bestuurlijke context aangehaakt. Beide zijn van belang. Het gaat niet alleen vanuit inhoud of techniek, maar het succes ligt in een juiste integratie van beide domeinen; zorg er voor dat de afdeling inkoop tijdig op de hoogte is en inkoopvoorwaarden hanteert die borgen dat private uitvoerders in opdracht van de overheid relevante gegevens zelf tijdig en direct aan de BRO aanleveren; zorg voor een standaard inkoop clausule die gebruikt kan worden bij opdrachtverstrekking aan private partijen en die borgt dat private uitvoerders in opdracht van de overheid relevante gegevens zelf tijdig en direct aan de BRO aanleveren; met een andere insteek in de communicatie over de BRO en een andere organisatie van de dataprojecten met een meer expliciete focus op de bruikbaarheid in de werkprocessen van mede-overheden kan veel winst worden geboekt op gebied van betrokkenheid en doorlooptijd. Pagina 40 van 68

41 7 Toetsing planning 7.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de checkpunten wat betreft planning van de standaard informatiekundige uitvoeringstoets van KING behandeld. 7.2 Planning/Mijlpalen Wat is de planning? Een volledige up-to-date planning is bij het schrijven van dit rapport niet beschikbaar, maar op hoofdlijnen is de planning als volgt: in de periode 2011 tot en met 2013 worden de dataprojecten uitgevoerd. Deze doorlopen allen eenzelfde proces van 10 tot 12 maanden. De exacte planning van de 12 datatypen is onbekend; de ICT voorziening (LV-BRO) is eind 2013 klaar; in het kader van de afspraken in het inup dient er een impactanalyse plaats te vinden door KING Gemeenten voor de gemeenten; het is de bedoeling dat vanaf 1 januari 2014 alle datatypen getest kunnen worden. Dat wil zeggen dat inhoud (uitvoering dataprojecten), KING impactanalyse en ICT voorziening eind 2013 klaar zijn, zodat bronhouders en afnemers aangesloten kunnen worden; de invoering is op 1 januari Vanaf dat moment moeten alle nieuwe gegevens aangeleverd worden; een eventuele fase 2 is pas na 2015 aan de orde en is nu nog onduidelijk. De aanvankelijke doelstelling van invoering was 1 januari 2013, maar dit is door veel factoren beïnvloed. Het is niet mogelijk dat de planning nog verder kan schuiven, omdat de verplichtingen van INSPIRE en de KRW dan niet gehaald worden. Wanneer en hoe worden betreffende overheidsorganisaties betrokken? Elk dataproject verloopt in eenzelfde proces van maanden. Individuele medewerkers van waterschappen, provincies, gemeenten en andere betrokken overheden worden bij dit proces gevraagd betrokken te zijn in de expertgroep en de ambtelijke werkgroep. De expertgroep wordt geformeerd door TNO. De samenstelling van de ambtelijke werkgroep wordt gecommuniceerd aan de Stuurgroep BRO. Het organiseren van de ambtelijke werkgroepen voor de datatypen blijkt echter moeizaam en is een zorgpunt van de stuurgroep BRO. Er is weinig betrokkenheid vanuit waterschappen, provincies, gemeenten. Maar dat geldt ook voor de stuurgroep BRO zelf: de VNG vertegenwoordiging is tot op heden niet ingevuld. Als onderdeel van een dataproject worden workshops georganiseerd om inzicht te krijgen in de processen bij bronhouders en afnemers, met als doel te borgen dat deze processen en de BRO op elkaar aansluiten. TNO heeft in het kader van deze toets aangegeven dat de bruikbaarheid van de gegevens daarin de discriminerende bepaling is de efficiëntie in de keten van productie Pagina 41 van 68

42 Toetsing planning naar (her)gebruik leidend is. Geïnterviewden geven echter aan dat er alleen focus is op de modellering en niet op de afstemming met systemen qua aanlevering en afname 7. Dit laatste is opmerkelijk, omdat er ook niet voorzien wordt in een forse implementatieondersteuning in het kader van de BRO. De matige tot lage betrokkenheid kent drie oorzaken: de meest directe baten liggen voornamelijk bij andere organisaties dan provincies, waterschappen en gemeenten, namelijk bij kennisinstituten en drinkwaterbedrijven; het belang dat er voor provincies, waterschappen en gemeenten wel degelijk is, is niet inzichtelijk; er is een grote focus op de gegevensmodellering en niet op de informatiefuncties die deze gegevens hebben voor de betrokken organisaties; er zijn veel geluiden dat belangrijke issues voor aanleverende of afnemende partijen niet opgepakt worden. Geïnterviewden geven aan dat ze hun kritieken en oplossingsrichtingen wel degelijk hebben ingebracht bij TNO in het kader van DINO, de BRO of in het bijzonder in een dataproject, maar zich daar niet in gehoord voelen. Dergelijke signalen kunnen, gezien de mate waarin ze voorkomen, niet makkelijk genegeerd worden. Het beeld komt naar voor dat de ideaaltypische modellering leidend is boven een standaard die breed wordt geaccepteerd, geïmplementeerd en past bij de werkprocessen. Dit is niet in samenspraak met de door TNO aangegeven insteek van bruikbaarheid en efficiëntie in de keten. Dat de besluitvorming op zich transparant verloopt wil niet zeggen dat daarmee de inbreng van de belangen van de provincies, waterschappen en (zeker die van) gemeenten is geborgd. Wat is de stand van zaken van het programma? Fase 2 is aangehouden. Fase 1 is uitgekleed van 20 naar 12 datatypen. Fase 1 ( ) Fase 1 uitgesteld ( ) Fase 2 (termijn onbekend) Meetnetten grondwatermonitoring Geo-elektrische verkenning Gegevens op gebied van bodemmilieuhygiëne Put grondwaterkwaliteit Put grondwaterkwantiteit Vergunning waterwet Bodemkundige profielopname Boormonsterprofiel Geotechnische sondering Vergunning mijnbouwwet Boorgat mijnbouwwet Put mijnbouwwet (Hydro-)geologische modellen Geomorfologische en bodemkundige modellen Seismische opname Resultaten boormonsteronderzoek Boormonsterfoto Boorgatmeetgegevens Resultaten van monsteronderzoek uit bodemkundig profielonderzoek Bodemkwaliteitgegevens Bosbodemkwaliteitgegevens De exacte planning van de 12 datatypen is onbekend. Halverwege 2011 is aangegeven dat de toen lopende 4 dataprojecten in 2011 zouden worden afgerond. Maar medio 2012 is slechts het datatype van de sonderingen in de afrondende fase. 7 Er wordt met nadruk op gewezen dat deze stelling gebaseerd is op de algehele afstemming van TNO met gegevensleveranciers van DINO en bronhouders van de BRO en niet alleen de beperkte ervaring binnen de BRO datatypeprojecten. Pagina 42 van 68

43 Toetsing planning De website Planning BRO is niet actueel (status 1 juli 2012). En er is een onduidelijk onderscheid in een website over Publieksconsultatie Gegevenstypen en de website Planning BRO. Daarbij geeft de een aan dat publieke consultatie is afgerond en geeft de andere aan dat die momenteel loopt. Beide hebben ook een geheel andere layout. Navraag bij TNO over de planning heeft vooralsnog geen duidelijkheid opgeleverd. Verder worden planningen die in nieuwsbrieven en op andere manieren zijn aangegeven door TNO zelf ter discussie gesteld. Het is bekend dat de algemene basismodellering en het datatype sondering zijn afgerond. Maar de definitieve catalogus is niet beschikbaar en van de praktijkrichtlijn is geen concept in consultatie gegaan. Voor 2012 zou een nieuw communicatieplan opgesteld worden. Onduidelijk is wat dit behelst en wat het doel is. Impact op welk organisatieonderdeel? Deze vraag wordt in hoofdstuk 4 en paragraaf 8.1 in detail uitgewerkt. Het gaat bij provincies en waterschappen vooral om de afdelingen die zich bezighouden met grondwater. Dit betreft de grondwatermonitoring voor het eigen beleid en vergunningverlening in het kader van de Waterwet. Deze afdelingen gaan gegevens aanleveren aan en afnemen van de BRO 8. Andere afdelingen hebben met name een afnemersrelatie. Te denken valt aan de afdelingen die zich bezig houden met natuur, milieu en archeologie. Afdelingen die zich bezig houden met de aanleg van infrastructuur (wegen/ingenieurswerk/civiele techniek) zijn verplicht om bodemonderzoek gegevens aan te leveren. Daarnaast is er impact qua authenticiteitaspecten van de verplichte aanlevering. In veel gevallen zullen derden de aanleverplicht uitvoeren bij projecten in opdracht van een bestuurorgaan waarbij nieuwe gegevens verkregen worden. Het gaat dan om dienstverleners zoals advies-, ingenieurs- en onderzoeksbureaus en laboratoria. De wijze van informatiebeveiliging voor het onomstotelijk vaststellen van de herkomst dient dan overgedragen te worden aan de opdrachtnemer, waarbij het bestuursorgaan verantwoordelijk blijft. Dit proces zal zowel technisch als contractueel ingericht moeten worden, wat nog niet is gebeurd. Planning andere implementaties van wetten voor dit onderdeel? Een aantal wettelijke trajecten en andere initiatieven zijn van belang voor de BRO: Europese Kaderrichtlijn Water Zie paragraaf 4.3 Informatiefunctie: Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) Om te voldoen aan de verplichtingen met betrekking tot de KRW-rapportages wordt nu hard gewerkt. De tooling is in orde. En vanuit het Informatiehuis Water is iemand aangetrokken om de provincies aan te sporen ook daadwerkelijk de gegevens aan te leveren. IPO adviseert om opnames in de BRO af te stemmen met het Informatiehuis Water, om te voorkomen dat identieke gegevens mogelijk dubbel worden opgeslagen. INSPIRE Zie paragraaf 4.7 Informatiefunctie: INSPIRE Elke bron van INSPIRE gegevens heeft specifieke wettelijke termijnen die moeten worden gehaald. De termijnen zijn onder meer afhankelijk van de status van de gegevens. Tijdens dit onderzoek is gebleken dat er op dit moment geen absolute duidelijkheid is te krijgen over deze termijnen; er zijn verschillende signalen die niet altijd eenduidig zijn. Om de noodzakelijke duidelijkheid te verschaffen wordt er momenteel door TNO gewerkt aan een impact analyse die de relatie tussen de planning INSPIRE en de planning BRO verder moet verhelderen. De resultaten van deze analyse zijn op moment van schrijven nog niet bekend. Regionale uitvoeringsdiensten (RUD) De RUD s moeten zich nog vormen en operationeel zijn op 1 januari Het is nog niet duidelijk in hoeverre de RUD s zich bezig gaan houden met de in hoofdstuk 4 geschetste informa- 8 Zoals ze dat nu ook al (zouden moeten) doen aan DINO. Pagina 43 van 68

44 Toetsing planning tiefuncties. De centralisatie van de gemeentelijke taken kan alleen maar leiden tot een betere invulling van de belangen van de gemeenten op dit terrein, gezien het lage (gemiddelde) aantal aan te leveren gegevens per gemeente. Het ligt niet in de lijn der verwachting dat RUD s de taken met betrekking tot grondwatermonitoring van de provincie overnemen. Operatie NUP en inup De BRO is zelf een NUP bouwsteen.. De relatie met andere NUP bouwstenen, zoals ook Digilevering, Digikoppeling en Digimelding, komen aan de orde in hoofdstuk 9 Toetsing informatievoorziening & ICT. Tijd voor ontwikkelen systeem? In principe is er een jaar voor de ontwikkeling van de technische voorzieningen. Leveranciers zullen pas met volledige of vrijwel volledige specificaties een systeem gaan bouwen of aanpassen. Om die ook nog geïmplementeerd te krijgen, is een jaar kort. Maar in veel gevallen zullen de gegevens via het innameloket aangeleverd worden. Dit is een onderdeel van de techniek en die zou eind 2013 operationeel moeten zijn. Is de planning realistisch? Het aantal datatypen voor fase 1 is aangepast om de planning te halen. Verder uitkleden op dat punt is geen optie meer in verband met de afhankelijkheid van INSPIRE en KRW. Anderzijds is de planning en stand van zaken van de dataprojecten niet geheel helder. Het budget vanuit TNO voor de realisatie en invoering van de BRO is in 2011 verlaagd. De betrokkenheid van de gemeenten, waterschappen en provincies bij de dataprojecten is een grote zorg. In deze toets is aangegeven dat er vragen gesteld worden of er daadwerkelijk sprake is van bruikbaarheid en efficiëntie in de keten. Zo niet, dan bestaat de kans dat de planning van de dataprojecten wel gehaald wordt, maar dat deze vervolgens resulteert in een grote implementatie-inspanning die een beperking vormt bij aansluiten van de bronhouders. UVW geeft daarbij aan dat er bij de planning van de dataprojecten nog geen rekening is gehouden met de impactanalyse bij de mede-overheden. Kortom: de planning is zorgelijk. Afhankelijkheden andere voorzieningen De BRO zou als onderdeel van het stelsel van basisregistraties gebruik kunnen maken van bestaande stelselvoorzieningen, indien dit toepasbaar is. Er zijn echter geen zaken aangetroffen die aangeven dat gerealiseerde voorzieningen als Digikoppeling of Digimelding gebruikt worden. Dit wordt verder uitgewerkt in hoofdstuk 9 Toetsing informatievoorziening & ICT 7.3 Conclusies en aanbevelingen De dataprojecten zijn op zich goed ingericht, maar leiden in de praktijk niet tot de gewenste betrokkenheid van provincies, gemeenten en waterschappen. Dit kan leiden tot uitloop in de planning, doordat betrokkenheid ingeregeld moet worden, of een verminderde geschiktheid voor de producten, processen en diensten van deze bestuursorganen. Zie paragraaf 8.5. Overigens is een gedetailleerde up-to-date planning op moment van schrijven niet beschikbaar. Er worden vraagtekens gesteld bij de haalbaarheid. Zonder aanpassing van de huidige werkwijze en het huidige tempo van implementatie is de datum van 1 januari 2015 niet haalbaar. Verder uitstel is echter zeer onwenselijk, gezien de afhankelijkheden met INSPIRE en KRW die gehaald moeten worden. De planning is alleen haalbaar als de betrokkenheid van de medeoverheden op korte termijn wordt vergroot. De BRO heeft op gebied van INSPIRE en KRW een direct belang voor waterschappen, provincies en gemeenten, wat kan worden gebruikt om zaken te versnellen. Verder moet er snel duidelijkheid komen over de afzonderlijke dataprojecten en die moeten helder gecommuniceerd worden. Zorg bij de dataprojecten voor voldoende aandacht voor de INSPIRE verplichtingen, omdat de BRO alleen bij volledigheid op een bepaald thema in deze verplichtingen kan voorzien; In projectterminologie wordt soms gesproken van een duivelsvierkant van tijd, geld, functionaliteit en kwaliteit. Geld en tijd zijn een vrij vast gegeven in de BRO. De functionaliteit (Informatie- Pagina 44 van 68

45 Toetsing planning functies) is helder te schetsen. De kwaliteit (modellering/standaardisering) moet ten dienste gesteld worden van de andere functies. Bodemprofielen van archeologie horen thuis in fase 1 van de BRO. VNG geeft aan dat dit voor de archeologische diensten van gemeenten, die soms honderden grote proefsleuven per jaar graven, een grote impact heeft. Het verdient aanbeveling om op termijn in een aparte uitvoeringstoets de effecten te onderzoeken van de invoering van de uitgestelde datatypen van Fase 1 en de toekomstige datatypen van Fase 2. IPO adviseert om opnames in de BRO af te stemmen met het Informatiehuis Water, om te voorkomen dat identieke gegevens mogelijk dubbel worden opgeslagen. De afstemming zou plaats kunnen vinden in de dataprojecten. IPO adviseert om een landelijke informatietoets te ontwikkelen die een screening uitvoert welke maatregelen overheden moeten nemen om op 1 januari 2015 aan de vereisten van de BRO te voldoen. IPO adviseert om gegevens die niet opgenomen worden en zullen worden in de BRO te ontsluiten via Provinciaal Georegister of Nationaal Georegister. Pagina 45 van 68

46 8 Toetsing organisatieontwikkeling 8.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de checkpunten wat betreft organisatieontwikkeling van de standaard informatiekundige uitvoeringstoets van KING behandeld. 8.2 Welke producten en processen worden geraakt door het programma? De functies van de gegevens van de BRO in de informatiehuishouding worden geheel toegelicht in hoofdstuk 4. Het gaat om de volgende producten en processen: grondwatermonitoring; KRW (verbijzondering van grondwatermonitoring); vergunningverlening incl. de registratie van meldingen (bijvoorbeeld inzake WKO); grondwatermodellering; veiligheidstoetsing waterkeringen; INSPIRE; eigen aanleg infrastructurele projecten. INSPIRE en de KRW zijn bijzonder in deze. Uitgaande van een nulalternatief, dat wil zeggen een autonome ontwikkeling zonder invoering van BRO, zou er evengoed gewerkt moeten worden aan een voorziening om de gegevens van de grondwatermeetnetten te ontsluiten ten behoeve van de KRW en de gegevens van INSPIRE. De komst van het wettelijke kader van de BRO maakt dit niet anders. Het zou ook zonder de BRO gerealiseerd moeten worden. De BRO faciliteert deze EU-verplichtingen. Een belangrijk aspect is echter in hoeverre de gegevens ook voor de eigen processen en producten gestructureerd worden opgeslagen en beheerd, of het (projectmatig) wordt uitbesteed of dat er al op DINO wordt teruggevallen. Per proces is dit als volgt: Proces Gemeenten Provincies Waterschappen grondwatermonitoring Uitbesteed & DINO Eigen opslag/beheer icm DINO Eigen opslag/beheer icm DINO KRW - Eigen opslag/beheer icm DINO Eigen opslag/beheer icm DINO vergunningverlening - Eigen opslag/beheer (LGR) icm DINO Eigen opslag/beheer icm DINO grondwatermodellering Wordt uitbesteed Wordt uitbesteed Gebruik aangevuld met eigen gedetailleerde gegevens (niet-broplichtig) veiligheidstoetsing - - Eigen opslag/beheer waterkeringen eigen aanleg infrastructurele projecten Slechts aanleveren Slechts aanleveren Slechts aanleveren Pagina 46 van 68

47 Toetsing organisatieontwikkeling In veel gevallen worden de gegevens niet zelf door het bestuursorgaan ingewonnen, maar wordt de inwinning verricht door anderen in opdracht van het bestuursorgaan. In dat geval moet de opdrachtnemer als gevolmachtigd leverancier verplicht worden de gegevens gestructureerd (conform IMBRO) op te leveren. Daarbij kan er mogelijk alleen worden aangeleverd aan het bestuursorgaan. In veruit de meeste gevallen zal het direct aanleveren aan de LV-BRO door opdrachtnemer echter meer voor de hand liggen. En daarmee wordt de LV-BRO het systeem waarin de gegevens van de bronhouder opgeslagen zijn. Dit is ook de opzet van de BRO. In [9] wordt aangegeven: Bronhouders hoeven geen eigen boekhouding erop na te houden. Ze kunnen ervan uitgaan dat het bronregister alle aangeleverde documenten bevat. Het geheel van verplicht aanleveren en gevolmachtigd leverancierschap is nieuw. Bij het verlenen van opdrachten aan derden (opdrachtnemers) zal in de opdrachtverstrekking expliciet het verplichte gebruik van BRO benoemd worden. Bovendien moet de opdracht het aanleveren van nieuwe gegevens of fout gemelde gegevens omvatten. Dit vraagt een aanpassing in het opdrachtgeverschap van medeoverheden aan advies- en projectbureaus. In dat kader is het aan te bevelen dat I&M het bedrijfsleven ter bevordering tijdig nader informeert over de eisen van de BRO. Dit vindt overigens al plaats, bijvoorbeeld in de pilot sonderingen, waar het bedrijfsleven in meedraait. Voor bestuursorganen die al aanleveren aan DINO is er geen verandering voor de gegevenstypes die nu al aangeleverd worden. Dat wil zeggen mits er ook daadwerkelijk in alle gevallen invulling aan wordt gegeven, wat nu niet altijd consequent gebeurt. Er zijn ook provincies die het verwerken van de meetgegevens van hun meetnet laten uitvoeren door TNO, die ook de opname in DINO verzorgt. Naar aanleiding van de internetconsultatie geeft een provincie aan dat men in de nieuwe situatie de controle uitgebreid wil beleggen, omdat ze als bronhouder niet aansprakelijk gesteld willen worden door afnemers voor het aanleveren van onjuiste gegevens. 8.3 IST en SOLL De BRO staat voor het grootste deel betrekkelijk los van de informatievoorziening van de betrokken overheden. Op enkele waterschappen en provincies na, die zelf grondwater modelleren en die ook hun eigen grondwatermeetnetgegevens in eigen systemen (DAWACO) beheren. De waterschappen die geen gebruik maken van het LGR, dienen er zelf voor te zorgen dat de betreffende gegevens in de LV-BRO terecht komen. Voorts is van belang dat duidelijk wordt gemaakt door IPO wat de positie van het LGR zal zijn na inwerkingtreding van de BRO. Afnemers van de gegevens zijn verder de ingenieurs- en adviesbureaus voor grondwatermodelleringen. Bij de opdrachtverstrekking moet expliciet het gebruik van de BRO opgenomen worden. Aangezien deze partijen ook nu al hun weg naar DINO weten te vinden, is er hier verder weinig impact. In andere onderzoeken waarin ook ondergrondgegevens als de bodem en geomorfologische modellen worden gebruikt, zijn veelal GIS-systemen aan de orde. Indien de gegevens van de LV-BRO de gangbare open GIS-formaten ondersteunen, zoals in het kader van INSPIRE ook geëist wordt, dan is hier de impact gering. Wat wel nieuw is, is dat opdrachtnemers niet alleen het verplicht gebruik van BRO hebben, maar ook geconstateerde fouten namens het bevoegd gezag moeten terugmelden. Er moeten een blijvend bewustzijn ontstaan dat bij uitbestedingen gegevens opgevraagd moeten worden uit de BRO en dat eventuele nieuwe gegevens aangeleverd moeten worden. Door het opnemen van een standaard clausule in een aanbesteding is dit te borgen. Desalniettemin blijft de opdrachtgever verantwoordelijk. De software moet aangepast worden aan de modellering van de gegevenstypen en de uitwisselingsprotocollen van de LV-BRO. De betreffende aanpassingen kunnen lastiger worden als de gegevensmodellering niet goed aansluiten bij de gebruikersprocessen. Dit kan dan een probleem vormen. Er moet voorkomen worden dat er een norm over norm ontstaat: de modelleringen moeten aansluiten bij het werkveld. En het moet niet zo zijn dat de IMBRO modellering naast die van bodemmilieusanering staan. Boringen worden immers geanalyseerd, los van de Pagina 47 van 68

48 Toetsing organisatieontwikkeling scope van BRO fase 1 en eventueel fase 2. Daarbij zou het uitleverkanaal koppelvlakken en communicatieprotocollen dienen te gebruiken die standaard zijn in het geo-informatie werkveld. Er zit uiteraard een kostenplaatje aan de komst van de BRO. Indien er systemen gebruikt worden om de betreffende gegevens te beheren, moeten deze aangepast worden aan de modellering (IMBRO) en de koppelvlakken van TNO. De softwareleveranciers zullen deze kosten doorbelasten. Opdrachtnemers van provincies, waterschappen en gemeenten die onderzoek doen naar bodem of grondwater maken gebruik van deze software en zullen ook hogere kosten in rekening brengen. Er is op dit moment geen zicht op deze kosten, met name ook omdat deze erg zullen samenhangen met uitkomsten van de dataprojecten en de daarop volgende pilots. I&M verwacht dat de kosten voor het aanleveren zullen wegvallen tegen de baten. In elk geval is in de stuurgroep BRO vooralsnog afgesproken dat de kosten voor de bronhouders zijn, maar dat ook de baten voor hen zijn. Per datatype zal moeten worden bezien of de kosten inderdaad laag zijn. Voor sonderingen lijkt dat nu het geval, maar vanuit VNG wordt aangegeven dat de financiering in het algemeen als een reëel risico wordt gezien dat nader moet worden onderzocht. Naast de ICT aansluitingskosten wordt er ook een inhoudelijke controle gevraagd bij levering van authentieke gegevens aan de BRO. In de MKBA [6] wordt ingeschat dat dit een half uur kost per gegeven. 8.4 Ketenpartners Ketenpartners BRO zijn een aandachtspunt voor provincies. Provincies baseren en monitoren hun beleid op putten die beheerd worden ander organisaties zoals Staatbosbeheer (SBB) en Landschapsstichtingen. Dit betreft zogenaamde samengestelde meetnetten. Voor zover de ketenpartners overheidsorganisaties zijn, zullen die ook moeten aanleveren. Maar bij een check bij SBB bleek dat deze organisatie nog niet van hun BRO-plichtigheid op de hoogte is. Landschapsorganisaties zijn in ieder geval niet BRO-plichtig. Nu kan de huidige vrijwillige aanlevering weliswaar voorgezet worden onder de BRO, maar die moet dan niet gepaard gaan met heel veel extra inspanning. 8.5 Conclusies en aanbevelingen Inhoudelijk is de regeling die ingevoerd moet worden redelijk eenvoudig. Er hoeven geen wezenlijke organisatorische veranderingen doorgevoerd te worden. De invoering van de BRO leidt niet tot radicale verandering in producten, processen, strategie, beleid, leiderschap en middelen. De dataprojecten zijn op zich goed ingericht, maar leiden in de praktijk niet tot de gewenste betrokkenheid van provincies, gemeenten en waterschappen. De primaire en gecommuniceerde insteek is ook niet die van het ondersteunen van de informatiefuncties van de gegevens voor de betrokken organisaties, maar de modellering/standaardisering van het betreffende datatype van de BRO. TNO geeft echter in het kader van deze toets aan dat de bruikbaarheid van de gegevens daarin de discriminerende bepaling zijn en dat de efficiëntie in de keten van productie naar (her-)gebruik leidend is. Dit zou dan ook werkelijk het leidende principe moeten zijn, van waaruit de LV-BRO gerealiseerd wordt en waarop door de stuurgroepleden van provincies, waterschappen en gemeenten op gestuurd moet worden: de sturingsfilosofie op het gebruikersperspectief leggen. De informatiebeveiligingseisen met betrekking tot aanleveren van gegevens moet ingericht worden op een wijze die past bij de aard van de informatieafhankelijkheid en gevolmachtigde leveranciers moeten mogelijk zijn. Een standaard clausule in een aanbesteding zou ook door een convenant bewerkstelligd kunnen worden. Het is een zorg van IPO dat de bronhouder bij rechtszaken moeten kunnen aantonen dat een bepaald gegeven daadwerkelijk is aangeleverd aan de BRO door een gevolmachtigde leverancier. Pagina 48 van 68

49 Toetsing organisatieontwikkeling Er bestaat een risico dat het mandaat van de BRO als basisregistratie bij een I&A afdeling terecht komt. De inhoudelijke afdelingen moeten echter leidend zijn bij de aanpassingen als gevolg van de komst van de BRO. De waterschappen die nu geen gebruik maken van het LGR dienen er voor te zorgen dat de betreffende gegevens in de LV-BRO terecht komen. Het moet gebruikers duidelijk worden gemaakt wat de positie van het LGR wordt na inwerkingtreding van de BRO. Het is aan te bevelen dat I&M het bedrijfsleven ter bevordering van het gebruik en de vulling van de BRO tijdig nader informeert over de eisen van deze basisregistratie. Er moet bij de dataprojecten en eventuele pilot projecten goed in beeld blijven wat de aansluitingskosten zullen worden per datatype. Afhankelijk van keuzes binnen deze dataprojecten kunnen kosten substantieel hoger of lager uitvallen. Het is om die reden aan te raden om software leveranciers tijdig te betrekken bij deze projecten. Pagina 49 van 68

50 9 Toetsing informatievoorziening & ICT 9.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de checkpunten wat betreft informatievoorziening en ICT van de standaard informatiekundige uitvoeringstoets van KING behandeld. 9.2 Architectuur van de LV-BRO Anders dan bij de BAG vormt de landelijke voorziening BRO ook meteen de basisregistratie zelf [9]. Gegevens worden dus niet op twee plaatsen vastgehouden en/of ontsloten, dit is althans niet nodig. De gegevens in de BRO worden overgenomen uit brondocumenten. Deze documenten worden in een afzonderlijk register brondocumenten opgeslagen [9]. In onderstaande figuur is de algemene architectuur geschetst van de LV-BRO. Daarin worden de drie facetten van aanleveren, gebruiken/afnemen en terugmelden aangegeven. In onderstaande figuur is binnen de LV-BRO het onderscheid tussen register (met de validatie alvorens opname) en de registratie aangegeven. Pagina 50 van 68

51 Toetsing informatievoorziening & ICT De BRT en BGT maken gebruik van een eigen website voor terugmeldingen. Digimelding heeft ook geen kaartinterface om op basis van een locatie wijzigingen door te geven. Het gebruik van NEN3610 in relatie tot Digikoppeling heeft vorm gekregen in GeoStUf standaard dat nu in het kader van de BGT gebruikt wordt voor het doorgeven van mutaties en niet voor grote leveringen. Middels inup/nup worden bouwstenen gerealiseerd van de eoverheid. Hiermee wordt het hergebruik van beschikbare bouwstenen beoogd. Er zijn echter diverse problemen bij het implementeren van deze bouwstenen. Digimelding wordt niet hergebruikt voor BRT/BGT. Het afstemmen van de Digikoppeling standaard met de standaarden die binnen het geo-domein gehanteerd worden is slechts beperkt verkend. Het gaat dan bijvoorbeeld om de standaarden die in het kader van INSPIRE verplicht zijn. Er is dus een gegronde reden waarom afgezien kan worden van bouwstenen zoals Digimelding en Digikoppeling: Digimelding kent geen kaartinterface en bij Digikoppeling ontbreekt een launching customer en is het berichtenverkeer niet geschikt voor het gebruikelijke volume van geo-berichten. 9.3 Aanleveren Er zijn op hoofdlijnen twee voorzieningen voor de aanlevering: Het BRO Innameloket met basisfunctionaliteit voor het innemen van gegevens, exacte specificaties zijn in de maak; BRO Webservices voor het aanleveren van gegevens, exacte specificaties zijn in de maak. Gemeenten kunnen de aanlevering van BRO gegevens ook uitbesteden aan het bedrijfsleven en voor de raadpleging van de BRO het webloket gebruiken. In dat geval zal de BRO geen impact hebben op de ICT-huishouding Aan de LV-BRO moet worden aangeleverd. Daartoe worden er webservices ingericht voor applicatieve koppeling en een innameloket. Voor opname in het register/registratie worden de gegevens gevalideerd. Daarnaast is er een uitgifteportaal, dat bestaat uit een website met de gegevens en webservices. De inhoudelijke modellering in semantische modellen, en daarmee de gegevensuitwisseling, is het zogenaamde IMBRO, een sectoraal model op basis van het NEN3610 Basismodel Geo- Informatie. Elk datatype zal een apart uitwisselformaat kennen binnen het IMBRO, dat in detail zal worden vastgesteld in de dataprojecten. Aanleveren op dit formaat kan via het innameloket of via de webservices. Vooralsnog worden ook de formaten die al in het werkveld gebruikt worden (GEF, DWAWACO, NITG) ondersteund. Dit biedt bronhouders ook een alternatief pad voor aanlevering, waarmee de transitie naar webservices vergemakkelijkt wordt [5]. De technische protocollen voor de webservices die TNO voorstaat zijn Digikoppeling (SOAP/WSDL). De wijze waarop IMBRO aansluit op Digikoppeling is nog niet bekend. Er is momenteel slechts één productiekwaliteit voorbeeld van de combinatie van NEN3610 met een StUF-SOAP protocol. Deze is ontwikkeld ten behoeve van de BGT. Daarnaast zal ondersteuning van de verplichte INSPIRE webservices ingericht worden als WMS/WFS. Dit betreft standaarden die evenals Digikoppeling en StUF op de lijst met open standaarden voor pas toe of leg uit van het Forum Standaardisatie staan. De wijze van het inrichten van de informatiebeveiliging (identificatie, authenticatie, volledigheid) is geheel niet bekend. Gegevens in de BRO vallen in de categorie geo-informatie en zijn daarom onder de noemer IMBRO in een NEN3610 formaat gevat. Per datatype wordt de exacte inhoud hiervan in het desbetreffende dataproject bepaald. Niet-bestuursorganen die hun gegevens op vrijwillige basis willen aanbieden zullen dit ook conform de BRO-standaard moeten doen. De BRO zal geen andere formaten ondersteunen. Indien er bij het uitvoeren van een publieke taak nieuwe gegevens verkregen worden dan moeten die aangeleverd worden. Doordat DINO en BIS nu een ba- Pagina 51 van 68

52 Toetsing informatievoorziening & ICT sisregistratie worden met authentieke gegevens, gaat het aanleveren een formeler karakter krijgen. Dat heeft hoe dan ook gevolgen ten opzichte van de huidige situatie. Het bronhouderschap zal worden geregeld middels de wet BRO en een ministeriële regeling waarin de catalogus van de gegevenstypen wordt vastgesteld. De betreffende gegevens moeten, voor zo ver de wet reikt, verplicht aangeleverd worden aan de landelijke voorziening. Anders dan bij de BAG vormt de landelijke voorziening ook meteen de basisregistratie zelf [9]. Gegevens worden dus niet op twee plaatsen vastgehouden en/of ontsloten, dit is althans niet nodig. In de landelijke voorziening BRO is er daarbij sprake van een register met brondocumenten. Bronhouders hoeven er geen eigen boekhouding erop na te houden en kunnen ervan uitgaan dat het bronregister alle aangeleverde documenten bevat [9]. Innameloket Door het inrichten van een innameloket is er een goede mogelijkheid om incidentele gegevensleveringen te verrichten als deze ook uit te besteden naar opdrachtnemers. Dit is een belangrijk gegeven voor het vaststellen van de impact. Indien gemeenten, provincies en waterschappen zelf de gegevens niet gestructureerd opgeslagen hebben in een specifiek systeem conform de modellering van IMBRO, dan hoeven zijn daartoe ook geen systemen voor aan te schaffen, want het BRO innameloket voorziet daarin. De leveringen aan de BRO kunnen met volmachten bij de opdrachtnemende partijen belegd worden. En ook voor deze gelden beide mogelijkheden: middels website of webservices. Bij het gebruik van het BRO-webloket zal de BRO geen impact hebben op de ICT-huishouding [8]. Gemeenten kunnen de aanlevering van BRO-gegevens ook uitbesteden aan het bedrijfsleven en voor de raadpleging van de BRO het webloket gebruiken. In dat geval zal de BRO geen impact hebben op de ICT-huishouding Op basis van de MKBA is ingeschat dat de gemiddelde organisatie ongeveer 30 leveringen 9 per jaar verricht. Eenvoudig gesteld betekent dat voor een gemeente per inwoners 1 levering per jaar. Indien hogere (ondergrondkennisintensievere) overheden daarbinnen verhoudingsgewijs meer gegevens aanleveren, kan dat evengoed 1 levering per inwoners per jaar betekenen. Dat wil zeggen dat voor kleinere en middelgrote gemeenten (< inwoners) er ook geen afdoende reden zal zijn om systemen aan te schaffen voor het absoluut gezien lage aantal leveringen per jaar. Door het inrichten van een innameloket is er een goede mogelijkheid om incidentele gegevensleveringen te verrichten als deze ook uit te besteden naar opdrachtnemers. Opdrachtnemers zelf zullen veelvuldiger een koppeling leggen met de LV-BRO: om aan te leveren en af te nemen. Het ligt dan ook voor de hand dat de daar gebruikte software aangepast wordt om gebruik te maken van de webservices van de LV-BRO. Dit valt buiten de scope van het onderzoek. Provincies en waterschappen hebben wel dergelijke software in huis. Bijvoorbeeld DAWACO of Wiski. Aandachtspunten bij het aanleveren Een aandachtspunt is dat als bronhouders er geen eigen boekhouding op na hoeven te houden, dat zij wel in staat gesteld moeten worden om per brondocument een relatie te leggen met hun eigen identificatiecodes. Belangrijk is dat er hoe dan ook verschillen zullen zijn tussen de modellering van de gegevens in de LV-BRO en de huidige gebruikte modellering van de gegevens, omdat de modellering immers opnieuw wordt vastgesteld. Hierdoor zullen er zeker semantische transitie issues zijn. Worden dezelfde semantische begrippen, grootheden en meeteenheden gehanteerd? De relatie tussen brondocument en registratie zal in de desbetreffende dataprojecten exact worden uitgewerkt. Het is een aandachtspunt in deze dataprojecten om er voor te zorgen dat er een goede samenhang ontstaat tussen beide grootheden. 9 De in 2011 opgeleverde maatschappelijke kosten-batenanalyse schat het aantal leveringen op per jaar, verdeeld over ongeveer 500 aanleverende bestuursorganen. Pagina 52 van 68

53 Toetsing informatievoorziening & ICT Voor alle gegevenstypen geldt dat historische gegevens van voor de datum van inwerkingtreding niet onder het bereik van de BRO vallen. Door een nieuwe modellering (IMBRO) zijn er bij alle gegevenstypen semantische issues te verwachten met betrekking tot de huidige gehanteerde modelleringen. Daarnaast zijn er technische issues te verwachten met betrekking tot het uitwisselingsprotocol indien er gebruik gemaakt wordt van webservices. Het vaststellen van de authenticiteit van de bronhouder (middels PKIOverheid certificaten) is nog niet uitgewerkt. 9.4 Afnemen en gebruiken Er zijn op hoofdlijnen twee voorzieningen voor afnemen en gebruiken: BRO Webservices voor het afnemen van gegevens. Exacte specificaties zijn in de maak; BRO Uitgifteloket met basisfunctionaliteit voor het afnemen van gegevens. Exacte specificaties zijn in de maak. Er wordt ingezet op het uitwisselen van webservices, maar niet iedere partij zal daarmee uit de voeten kunnen op het moment dat de wet in werking treedt. Om die reden is er een loket voor uitgifte. Veel van de gegevens (modellen, maar ook de locaties van peilbuizen, boringen) worden in een GIS getoond. Het is dan ook belangrijk dat de webservices dus aan gaan sluiten bij de standaard protocollen voor GIS pakketten, die bijvoorbeeld ook gebruikt worden door de PDOK voorziening. In zijn algemeenheid wordt geografische software gebruikt om een ruimtelijk inzicht te krijgen van wat beschikbaar is. Een koppeling met de reguliere GIS-software op basis van de bekende open standaarden die nu in het kader van INSPIRE gedefinieerd zijn ligt dan ook voor de hand. Dit is generieke software die door menig inhoudelijke afdeling ingezet wordt. De webservices garanderen ook de ontsluiting in kaartviewers. Voor modelleringen of tijdreeksen van grondwaterstanden zijn diverse speciale software pakketten beschikbaar: DAWACO, Wiski. imod, Flownet, Modflow. Er worden geen kosten in rekening gebracht voor het gebruik van de basisregistratie ondergrond [2]. De BRO-gegevens zullen om niet via een website vergelijkbaar met het huidige DI- NO-loket en -services beschikbaar worden gesteld. De generieke services die generieke vragen beantwoorden worden daarmee voor gebruikers kosteloos. Daarnaast kunnen er specifieke services op maat ontwikkeld worden. Wat generiek is, zal per datatype worden vastgesteld in overleg met de gebruikers. De registerbeheerder gaat er vanuit dat de technische implementatie vooralsnog betekent dat er bij de webservices sprake zal zijn van zgn. "atomaire" levering, waarbij object voor object wordt verwerkt. Samen met Logius wordt onderzocht of de "Grote Berichten Standaard" doorontwikkeld kan worden om omvangrijke leveringen efficiënt te verwerken. Gemeenten kunnen de aanlevering van BRO-gegevens ook uitbesteden aan het bedrijfsleven en voor de raadpleging van de BRO het webloket gebruiken. In dat geval zal de BRO geen impact hebben op de ICT-huishouding Bestuursorganen krijgen direct toegang tot de gegevens over de ondergrond die voor hen van belang zijn. Dat gebeurt op twee manieren. Alle gegevens zijn direct toegankelijk via DINOLoket. Daarnaast wordt het mogelijk de gegevens die standaard in specifieke bedrijfsprocessen nodig zijn, met een druk op de knop in software van de bestuursorganen binnen te halen. Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen (Awb). Bestuursorganen hebben de plicht om bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van hun beleid, indien zij daarbij ondergrondgegevens nodig hebben, de relevante, authentieke gegevens en modellen van de BRO te gebruiken. Er geldt echter geen absolute uitvraagverplichting bij elke handeling of voor elk te nemen besluit. Pagina 53 van 68

54 Toetsing informatievoorziening & ICT In niet alle situaties is het gebruik ervan doelmatig. Het is aan de gebruiker om te beoordelen of de in BRO opgenomen gegevens geschikt zijn voor het gebruikersdoel. Dat is anders bij gegevens in de basisregistratie van administratief-juridische aard, die een bestuursorgaan wel zonder verdergaande interpretatie kan en dient te gebruiken. Zo kan een bestuursorgaan beschikken over betere gegevens dan opgenomen in de BRO. Door de komst van de BRO is er een centrale voorziening van uniform gemodelleerde gegevens. Dit zal het zoeken naar versnipperd aanwezige gegevenssets, die ook nog eens verschillen qua modellering, verminderen. Er is dan ook een sprake van een algemene verbetering van de efficiency en kwaliteit in de oriëntatiefase van projecten in de ondergrond. Aandachtspunten bij het afnemen en gebruiken Door een nieuwe modellering (IMBRO) zijn er bij alle gegevenstypen semantische issues te verwachten met betrekking tot de huidige gehanteerde modelleringen. Daarnaast zijn er mogelijk technische issues met betrekking tot het uitwisselingsprotocol indien er gebruik gemaakt wordt van webservices voor de ontsluiting. Onderzocht moet worden of de afnemers de authenticiteit van de gegevens ook willen controleren en in welke mate: met een beveiligde verbinding of op basis van een controle (zoals bij BRO en het stelsel van basisregistraties In onderstaande afbeelding is de BRO aangegeven in het gehele stelsel van basisregistraties. Opvallend is dat er weinig relaties zijn tussen de BRO en de andere basisregistraties. Slechts de algemene geometrische relatie met de topografische registraties is aangegeven en door hetzelfde referentiestelsel te hanteren is dat afgedekt. De afbeelding is niet geheel correct: De BRO zal wellicht een relatie met het NHR (Nederlands Handelsregister) en BRP (Basisregistratie Personen) hebben. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om natuurlijke of rechtspersonen aan wie een vergunning is verleend. N.B. Op moment van schrijven wordt een basisregistratie Omgevingswet overwogen. Door het vroegtijdig stadium van deze ontwikkelingen kan deze ontwikkeling echter niet worden meegenomen in dit onderzoek. Pagina 54 van 68