Voor de Raad van State als adviseur en bestuursrechter is het van. belang zicht te hebben op wat er leeft in de werelden van recht,

Transcriptie

1 Inleiding Vice-President Raad van State tijdens de bijeenkomst van een delegatie van de Raad met de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling donderdag 12 februari 2009 Dames en heren, Voor de Raad van State als adviseur en bestuursrechter is het van belang zicht te hebben op wat er leeft in de werelden van recht, bestuur en politiek, zowel nationaal als internationaal. Maar evenzeer belangrijk is het te weten wat er speelt in de wetenschap, bij professionele uitvoerders en elders in de samenleving. De Raad is immers meer dan alleen een verlengstuk en legitimatie van de Haagse werkelijkheid. De Raad is geen raad van topdeskundigen op alle beleidsterreinen. Hij is voor zijn kennis ook afhankelijk van wat extern wordt onderzocht en doordacht. Adviescolleges spelen daarbij een belangrijke rol. Het bestaansrecht van die colleges is voortdurend in discussie terwijl het aantal ad hoc commissies en commerciële adviseurs toeneemt. Beleid wordt steeds meer beoordeeld op snelheid en politieke opportuniteit. De noodzakelijke tegenspraak en het noodzakelijke tegenwicht worden vooral als kostenpost beschouwd. Alle neuzen moeten dezelfde kant op. Kritische adviseurs zaaien maar verwarring. Toch kunnen juist zij bijdragen aan een inhoudelijk, politiek en publiek debat. 1

2 In november 2007 gaf ik tijdens een inleiding voor beide Kamers der Staten-Generaal aan wat de functie van de onafhankelijke en deskundige adviescolleges zou moeten zijn. Zij analyseren en informeren; completeren en corrigeren; moedigen aan en geven een 'second opinion'; leveren tegenwicht en tegenspraak aan regering, parlement en ambtenaren. Soms gaat het in de advisering om een strategische visie, soms om inhoudelijke kennis die niet (meer) op een departement aanwezig is. Het ene adviescollege is het andere niet. In die zin is er ook helemaal geen sprake van één samenhangend adviesstelsel. Dat is ook niet zo verwonderlijk als we ons realiseren dat beleidsterreinen verschillen. De verantwoordelijkheden liggen anders; de maatschappelijke verbindingen zijn uiteenlopend; de problemen zijn divers. Waar de maatschappij gedifferentieerd is kan de overheid niet uniform zijn. De functie van adviesorganen gaat (idealiter) nog wat verder dan het adviseren aan regering en parlement. Goede adviescolleges overstijgen met hun advisering de Haagse werkelijkheid en kunnen de aandacht in het publieke debat richten op zaken die buiten beschouwing zijn gebleven, ook als dat het kabinet, de departementen en de Kamers even minder goed uitkomt. Het is het publieke debat dat het politieke debat (ook) voedt. De publicatie van adviezen is niet voor niets ingevoerd. Het kabinet wil door een reorganisatie van de Rijksdienst, waartoe het adviesstelsel opmerkelijkerwijze wordt gerekend, komen tot minder verkokering en meer eenheid van beleid. 2

3 Het initiatief voor deze "vernieuwing Rijksdienst" lag bij de gezamenlijke secretarissen-generaal met de notitie De verkokering voorbij. Een vlucht naar voren die tegelijkertijd een stap terug is. Terug naar die ideeën uit de jaren '70 en '80. De reorganisaties van toen hebben echter weinig opgeleverd. Het advies van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) De ontkokering voorbij uit september vorig jaar wil een stap vooruit zetten. De titel is illustratief. Ik ben verheugd dat één van de auteurs van het rapport, prof. dr. Paul Frissen, vanmiddag bij ons is en een toelichting op het advies zal geven. Eveneens verheugd ben ik met het feit dat collega Sorgdrager bereid is gevonden als coreferent op te treden en haar indrukken van het rapport te geven, alvorens we met elkaar in debat kunnen gaan. Maar nu eerst het woord aan Paul Frissen. Enkele observaties ter afsluiting 1. De overheid is gedifferentieerd en geleed. Gedifferentieerd: verschillende beleidsterreinen, verschillende verantwoordelijkheden, verschillende machtsverhoudingen. Geleed door het gelijktijdig politieke, ambtelijke en publieke karakter van de overheid met ieder een eigen rationaliteit en tijdsperspectief. Politiek (gekozen volksvertegenwoordigers en benoemde bestuurders). Ambtelijk (beleidsvoorbereiders en beleidsuitvoerders). Publiek (burgers en maatschappelijke organisaties). Die differentiatie en geleding is een kenmerk van de overheid en geen gebrek. Het dwingt wel tot het helder formuleren van ieders verantwoordelijkheid en de onderlinge relaties. 3

4 2. De rijksdienst bestaat niet als (organisatorische) eenheid, hetgeen natuurlijk niet betekent dat alle ambtenaren van alle departementen zich niet aan een aantal gelijke spelregels te houden hebben. Ze werken immers allemaal binnen en ten dienste van de democratische rechtsstaat. 3. Een samenhangend overheidsbeleid is een mythe. Samenhang (onderling verband) is een begrip dat symbool staat voor een aantal problemen. Die problemen zijn maar zeer gedeeltelijk door de overheid op te lossen. Daarbij komt dat altijd wordt geprobeerd die samenhang aan de top, bij de beleidsvorming, te bereiken. Maar samenhang aan de top betekent niet automatisch samenhang in de uitvoering. 4. Nauw verbonden met samenhang wordt het begrip coördinatie gebruikt. Meestal wordt echter niet gedefinieerd wat onder coördinatie wordt verstaan. Coördinatie is op zichzelf een leeg begrip. Coördinatie van wat met wat, waartoe en hoe? Coördinatie kan om verschillende redenen een probleem zijn. Allereerst omdat partijen het gemeenschappelijke doel niet kennen. Daarnaast omdat partijen misschien wel het gemeenschappelijke doel kennen maar niet weten welke bijdragen zij daaraan moeten leveren. Vervolgens omdat partijen wel weten wat van hen als bijdrage wordt verwacht, maar zij niet bereid zijn om die bijdrage te leveren en eigen actieruimte daarmee in te perken. Tenslotte kan coördinatie een probleem zijn omdat er helemaal geen gemeenschappelijke doelstelling is. Eigen doelstellingen (moeten) worden nagestreefd die onderling strijdig zijn. Dan komt coördinatie neer - en dat is vaak het geval - op onderhandelen. 5. Als er over samenhang wordt gedacht en over ontkokering gesproken gaat de discussie al gauw over verandering in structuren. Dat levert zelden een oplossing op. Als verschillende zaken bijeen worden gebracht in één organisatie worden ze daarmee niet automatisch minder verschillend. Omdat die suggestie wel wordt gewekt wordt coördinatie vaak moeilijker. Beter dan zich te richten op structuren is het zich te richten op een duidelijk onderscheid in verantwoordelijkheden. Daar zit vaak het probleem. 6. De aandacht voor veranderingen in structuren bij de overheid heeft te maken met de gedachte dat omdat de maatschappij verandert de overheid moet 4

5 veranderen. Het is zeer de vraag of die gedachte juist is. Een democratische rechtsstaat kenmerkt zich ook door zekerheid. De behoefte aan zekerheid is groot in tijden van maatschappelijke verandering. Wijzigingen in organisatiestructuren richten de blik altijd naar binnen in plaats van naar buiten. Dat is in tijden van maatschappelijke veranderingen nog riskanter dan anders. 7. Ernstiger dan het gebrek aan samenhang is inmiddels de overmaat aan regels en controlemechanismen om risico's uit te sluiten. Die leidt tot het verschijnsel dat niemand meer weet wie aanspreekbaar is op wat en tot het verschijnsel dat steeds meer mensen van hun eigenlijke werk worden gehouden. In die situatie is alleen verandering te brengen door druk van buitenaf. Die druk moet komen van twee kanten. Van de zijde van politieke bestuurders die uiteindelijk tegenover het parlement verantwoordelijk zijn. Van de zijde van de professionele uitvoerders die voor de burgers het gezicht van de overheid zijn. De druk aan de politieke kant kan alleen worden opgebouwd door het politieke debat en duidelijke keuzen. De druk aan uitvoerders kant kan alleen worden opgebouwd door verhoging van de professionaliteit en de bereidheid daarvoor verantwoording af te leggen. 8. Als het gaat om de vraag wie verantwoordelijk is voor wat komt ook al gauw het begrip leiderschap naar voren. Foucault heeft verstandige dingen gezegd in antwoord op de vraag waarom, na het afschaffen van de absolute monarchie, toch de behoefte is blijven bestaan om de macht in persoon te kunnen duiden. Ik wil daarnaast nog aandacht vragen voor een uitspraak, zo niet een waarneming, van de oud-secretaris-generaal van de Verenigde Naties, Kofi Annan. Belangrijker dan personen zijn instituties. In "fragiele staten" ontbreekt het meestal aan het laatste. 5