Wat ruist daar? Naar helderheid en eenvoud in het openbaar bestuur

Transcriptie

1 Wat ruist daar? Naar helderheid en eenvoud in het openbaar bestuur

2

3 Wat ruist daar? Naar helderheid en eenvoud in het openbaar bestuur VNG-Commissie Talent!

4 2 Zo nu en dan keek hij achter zich, of de poedervloed ook de vloer van deze kamer al begon te belagen. Dreigend ruisen... kwam er dan nooit een einde aan? W.F. Hermans, in Ruisend gruis

5 Voorwoord Drie maanden zijn verlopen sinds de verschijning van ons vorige rapport, Knollen of citroenen. De gemeenteraadsverkiezingen, ter gelegenheid waarvan het rapport verscheen, hebben het Nederlandse politieke landschap niet onberoerd gelaten en op sommige plaatsen is meer verwarring gesticht dan helderheid gebracht. De invloed van de landelijke politiek op de lokale verkiezingen was groter dan ooit tevoren. Dat heeft zeker te maken met de val van het kabinet, vlak vóór 3 maart. Maar het is ook een tendens die al langer zichtbaar is en die zorgen baart. Want hij zou er wel eens toe kunnen leiden, dat de kiezers de gemeenteraadsverkiezingen gaan zien als een soort generale repetitie. En dan wachten ze met hun gang naar de stembus wel tot de échte verkiezingen. Zo n ontwikkeling zou geheel in tegenspraak zijn met wat de rol van de gemeente volgens ons moet zijn. Wij denken namelijk dat het hoog tijd wordt, dat de gemeenten een steviger positie gaan innemen in bestuurlijk Nederland. Níet met als doel dat burgers te maken krijgen met nóg meer bemoeienis vanuit de overheid. In tegendeel. Het doel van die belangrijker positie is juist, dat we bestuurlijk Nederland daarmee een beetje opschonen. Meer ruimte voor de gemeente betekent in onze ogen minder ruimte voor andere bestuurslagen. Minder ruimte voor veelsoortige en onheldere regionale overlegorganen en samenwerkingsverbanden, minder ruimte voor half verzelfstandigde, niet democratisch gestuurde instellingen en uiteindelijk ook: minder of zelfs geen ruimte meer voor de provincies. Zodat bestuurlijk Nederland overzichterlijker wordt. Zodat burgers beter zicht krijgen op welke instantie waarvoor verantwoordelijk is. En niet in de laatste plaats: zodat burgers zelf meer vrijheid krijgen om verantwoordelijkheid te nemen voor de wereld om hen heen en vervolgens óók meer betrokken zijn bij wie hen in het lokaal bestuur vertegenwoordigt. 3 Eerste voorwaarde is dan wel, dat de gemeenten die handschoen goed oppakken. Aan de ene

6 kant door meer te vertrouwen op de kracht van de burger en hem meer vrijheid te gunnen. Aan de andere kant door te zoeken naar versterking van de eigen kracht, door een grotere bestuurlijke schaal te zoeken met anderen in de regio. Alleen dan kunnen gemeenten die centrale rol in bestuurlijk Nederland op zich nemen. Tweede voorwaarde is, dat het rijk die ontwikkeling steunt. Door gemeenten een extra zetje te geven in de richting van een grotere schaal, door de voorlopers te belonen met meer verantwoordelijkheden. Maar ook door bij decentralisatiebeslissingen écht ruimte aan gemeenten te geven om eigen keuzes te maken. 4 Daarom richt het voor u liggende rapport zich tot twee partijen. We richten ons tot de pas gekozen raadsleden en wethouders, die we willen aanmoedigen om snel een indringend gesprek met de buren te gaan voeren. En we richten ons tot de nu nog onbekende partijen in het nieuwe kabinet. Die twee partijen, gemeenten en rijk, hebben de taak om nu eens serieus werk te maken van een langgekoesterde wens: een minder ingewikkeld Nederland. Een Nederland waarin het niet meer ruist en ritselt van de bestuurslagen, overlegorganen, verzelfstandigde diensten enzovoort. Want nu is het soms als in het liedje van Toon Hermans, waarin door het struikgewas veel geruis te horen is, maar niemand weet precies van wat of van wie.

7 Inhoudsopgave Voorwoord 3 Inleiding 7 1 Overcomplexiteit 9 2 Naar een simpeler bestuurd Nederland 15 Decompliceren in relatie tot de burger 17 Decompliceren in relaties tussen overheden 21 Decompliceren en schaalgrootte 27 3 Concrete thema s 35 Sterk bestuur, verantwoordelijke samenleving en de wereld van de jeugdzorg, kinderopgang en onderwijs 37 Versnelling in infrastructurele projecten: samenspel tussen burgers en overheden 41 Veiligheid en beleving van veiligheid 45 Werk: pleidooi voor een integrale aanpak Aanbevelingen voor een nieuw bestuursakkoord 51 5 Bijlagen 55 Literatuur 57 Leden van de commissie 61

8 6

9 Democratie is iemand anders jou laten vertegenwoordigen om je belangen te behartigen. Degene die dat doet, heeft macht nodig. Je hebt macht nodig om iets te veranderen. Democratie gaat over het organiseren van de macht die de burgers aan jou hebben gegeven. Met die woorden sloot Hans Dijkstal, wiens dood onze commissie zeer geschokt heeft, in 2005 de Van der Wielen-lezing af. De uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen van 2010 laat zien dat de werkelijkheid tegenwoordig ingewikkelder is dan Dijkstals woorden doen vermoeden. Zo heeft de uitslag van de verkiezingen op veel plaatsen geleid tot een forse versplintering. In de gemeente Harlingen bijvoorbeeld moesten de 17 raadszetels worden verdeeld over 9 partijen om een college te vormen in deze kleine stad waren maar liefst vijf partijen nodig. En zoals Harlingen zijn er nog veel meer plaatsen in Nederland. Die tendens zie we al langer en wij vinden dat zorgelijk en als we kijken naar de woorden van Dijkstal: het is misschien zelfs een bedreiging voor de democratie. Democratie gaat immers niet alleen om representatie. Degene die de kiezer representeert, heeft ook macht nodig. Het gaat ook om bestuurbaarheid. Het is de taak van politici om de burgers goed te besturen maar daartoe moeten de burgers hen dan wel in staat stellen. Dat geldt zeker in een land dat naar onze mening toch al ontzettend ingewikkeld is gemaakt. Overcomplexiteit is inmiddels een van de centrale problemen in Nederland niet voor niets is de slogan van Philips tegenwoordig Sense and Simplicity. Ook het openbaar bestuur lijdt eraan: voor elk probleem zijn minstens drie instanties, bestuurslagen of diensten verantwoordelijk. In een poging grip te krijgen op die complexiteit hanteren bestuurders toverwoorden als ketenaanpak en ontkokering. Maar dat zijn eerder lapmiddelen dan oplossingen en meestal leidt het er alleen maar toe dat er nóg een instantie bij komt een instantie die andere instanties moet coördineren. 7 Op grond van deze overwegingen doet dit rapport aanbevelingen op verschillende terreinen. Aanbevelingen om de gemeenten in staat te stellen zich krachtiger te manifesteren als Eerste Overheid zodat de burgers duidelijk kunnen weten dat het er echt toe doet wie hun gemeente bestuurt. Aanbevelingen om Nederland bestuurbaarder te maken, bij voorbeeld door aanpassingen in

10 het aloude Huis van Thorbecke. Dat huis telde ooit drie bestuurslagen het zou goed zijn naar die situatie terug te keren. En aanbevelingen om Nederland eenvoudiger te maken. Want juist een complexe samenleving heeft een simpel bestuur nodig. We doen voorstellen voor vereenvoudiging van het bestuur in het algemeen en op een aantal beleidsterreinen: veiligheid, jeugd, werk, infrastructuur. Het zijn voor een deel voorstellen, die niet binnen enkele jaren te realiseren zijn. Daarom doen we ook aanbevelingen voor de stappen op weg daarheen. Zodat dit alles een plaats kan krijgen in het bestuursakkoord dat het nieuwe kabinet straks met de gemeenten sluit. Dat akkoord, te sluiten in financieel zeer zware tijden, zal volgens deze commissie van cruciaal belang zijn voor de toekomstige verhoudingen tussen gemeenten en rijk. Juist die zware tijden bieden gemeenten en rijk immers een kans om ingrijpende veranderingen door te voeren die het bestuur van ons land aanzienlijk eenvoudiger en efficienter kunnen maken. Ook daar doen we in dit rapport uitspraken over. Onder het motto: ieder zijn taak maar dan ook de ruimte om die taak goed ten uitvoer te brengen. Dat geldt voor het rijk en de gemeenten, maar ook voor de burgers. 8

11 1 Overcomplexiteit 9

12

13 De onvrede bij burgers kent niet één oorzaak, maar is een samenspel van factoren, waarvan sommige wel en sommige niet te beïnvloeden zijn. Laten we dan beginnen met de factoren die wel te beïnvloeden zijn: de politiek, het bestuur en de publieke sector kunnen aanmerkelijk vereenvoudigd en daarmee verbeterd worden. Dat is wellicht niet voldoende, maar wel een eerste begin om het vertrouwen van de burger terug te winnen. Bovenstaand citaat is afkomstig uit een notitie over het openbaar bestuur, die onze commissie in maart kreeg toegestuurd van de gemeentesecretaris van Boxtel. De kwaliteit van het openbaar bestuur gaat hem zo ter harte, dat hij zijn gedachten hierover met onze commissie wilde delen. De commissie sluit zich volledig bij zijn woorden aan. We hebben Nederland veel te ingewikkeld gemaakt. Overcomplexiteit is een wezenlijk probleem geworden complexiteitsreductie is iets waar burgers in toenemende mate behoefte aan hebben. Simpelheid heeft in zichzelf betekenis. Ook voor bestuurders en ambtenaren die dag in dag uit met beleid te maken hebben, is de complexiteit te groot geworden, het proces onbegrijpelijk. Ketenaanpak en ontkokering zijn in dat geheel eerder lapmiddelen dan oplossingen lapmiddelen die bovendien de echte oplossingen vaak in de weg staan. Volgens onze commissie heeft de overcomplexiteit van beleid twee verschillende oorzaken. 11 De eerste oorzaak is een drang naar perfectie, de drang om alle Nederlanders op maat te bedienen. In die drang naar perfectie is Nederland terecht gekomen in een maatwerkspiraal waarin burger en overheid samen de complexiteit meer en meer vergroten. De burger eist van de overheid dat deze hem tegemoet komt, waarop de overheid hem met nieuwe regels tracht te plezieren, waarmee nieuw voedsel wordt gegeven aan de gedachte dat de overheid er is om iedere burger op maat te bedienen. Daarbij verdwijnt het besef naar de achtergrond dat er ook zoiets bestaat als het ongelukkig toeval, het gegeven dat er nu eenmaal altijd wel eens iets misgaat. Risico s worden niet meer geaccepteerd, maar moeten ten koste van alles worden vermeden. Bij elk ongeluk dat gebeurt kijkt de burger meteen naar de overheid: die had dit moeten voorkomen! En zo wordt elk ongeluk gevolgd door richtlijnen, voorschriften en zelfs wetten die ervoor moeten zorgen dat zoiets nóóit weer gebeurt. We zagen het na de brand in Volendam en na de legionellabesmet-

14 ting in Bovenkarspel de richtlijnen voor brandvrije kerstversieringen en legionellavrije douches stapelden zich tot in het absurde op. Maar zelfs rampen van veel beperkter schaal kunnen aanleiding zijn tot grootschalig optreden vanuit de overheid. Eén geval van vergiftiging in een verzorgingshuis leidde onlangs tot een landelijk voorschrift aan alle verzorgingshuizen om voortaan van ál het voedsel eerst de temperatuur te meten. Zo lijkt het alsof we manieren creëren om vergelijkbare rampen in de toekomst te voorkomen. Maar het zijn evenzoveel machteloze pogingen om de werkelijkheid in het gareel te dwingen. Na een aantal jaren verslapt de aandacht en verdwijnen de voorschriften in een la totdat zich een nieuwe ramp voordoet. Die overigens meestal net iets anders verloopt dan de vorige, zodat weer nieuwe voorschriften nodig zijn. De overheid begint in haar reacties steeds meer te lijken op Kuifjes befaamde bolhoedenvrienden Jansen en Janssen die, verdwaald in de woestijn, al rondjes rijdend hun eigen bandensporen tegenkomen en tevreden constateren dat ze nu echt op de goede weg zijn naar de bewoonde wereld. 12 De tweede oorzaak ligt in gebrek aan vertrouwen. Dat gebrek begint in ons land alarmerende vormen aan te nemen en is aanleiding tot een oneindige drang tot controleren tot op het diepste niveau en tot in het kleinste detail. In advertenties in kranten worden tegenwoordig meer toezichthouders gevraagd dan bestuurders. Elke bestuurder, elke ambtenaar, elke politieagent, elke leraar en elke verpleegkundige: we zijn de helft van onze werktijd bezig nauwgezet verantwoording af te leggen van wat we in die andere helft doen. Met elk jaar nóg ingewikkelder regels, nog meer formulieren. Zoals de Raad voor het Openbaar Bestuur het formuleerde: Met de adem van de toezichthouders in de nek, maken organisaties de regels tot doel. En zo komen er steeds meer regels en instanties bij; zo wordt Nederland steeds complexer. En met al die inspanningen om Nederland veiliger en de overheid betrouwbaarder te maken, bereiken we alleen het omgekeerde. De overcomplexe samenleving die er het gevolg van is, leidt maar tot één ding: tot een overheid die trager en machtelozer is en die het vertrouwen van de burger nog verder doet afkalven. Het zijn dus niet nóg meer regels en nóg meer controle die de overheid betrouwbaarder ma-

15 ken. Een overheid die gezagvol handelt, heeft een vanzelfsprekende legitimiteit. Haar gezag wordt niet voortdurend ter discussie gesteld. Niet alleen de onzichtbare overheid (Den Haag, de gemeente) maar zeker ook de zichtbare vertegenwoordigers (de agent op straat, de frontofficewerkers in openbare diensten) moeten kunnen werken vanuit legitimatie en natuurlijk gezag. Regels en controle brengen dat gezag niet dichterbij. Trots op de publieke sector, bestuurlijk zelfbewustzijn en doortastendheid doen dat wel. We leven in een aarzelend land. We komen moeizaam tot besluiten. En als er besluiten zijn genomen dan zijn er altijd weer redenen om het toch weer anders te doen, het te heroverwegen. Bij alles wat er in Nederland moet veranderen, is dit één van de kernpunten: het terugbrengen van de doortastende, zelfbewuste overheid in het publieke domein. Een niet timide overheid kan met veel minder regels en bureaucratie toe. 13

16 14

17 2 Naar een simpeler bestuurd Nederland 15

18

19 Decompliceren in relatie tot de burger Juist voor gemeenten, de nabije overheid, is vermindering van de complexiteit van levensbelang. Daar immers heeft de overcomplexiteit het meest direct gevolgen voor de burgers. Daarom moeten gemeenten het voorbeeld geven bij wat de VNG in haar resolutie noemt: de overheid moet haar rol als alleseter afleggen; burgers moeten meer ruimte krijgen om de dingen zelf te regelen. Gelukkig zijn de mogelijkheden voor gemeenten om iets aan die complexiteit te doen legio. Minder regels en vooral minder specifieke regels hoeven helemaal niet strijdig te zijn met het belang van burgers. We signaleerden al dat de drang naar perfectie de voornaamste bron is van overcomplexiteit, omdat ze leidt tot pogingen om maatwerk te leveren in regelingen met een ondoordringbaar woud als gevolg. Zeker, maatwerk is prima voor burgers. Maar dan niet in de regels, maar in de uitvoering, op het niveau van het handelen. En dat kunnen gemeenten juist goed. Ze weten immers wat er in de gemeente leeft en kunnen er op een passende manier mee omgaan. 17 Tegelijk zijn het juist ook gemeenten die een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de opvoeding van de burgers tot het dragen van meer verantwoordelijkheid. In het vorige rapport van deze commissie, getiteld Knollen of citroenen, refereerden wij al aan de repertoirewisseling tussen overheid en burgers, zoals de RMO het verleggen van het primaat van de overheid naar de burger en zijn verbanden heeft genoemd. Ook de WRR signaleerde de noodzaak van zo n repertoirewisseling al in 2006 in het rapport De verzorgingsstaat herwogen. De Raad onderscheidde toen vier kerntaken voor de overheid: verzekeren, verzorgen, verheffen en verbinden. In de vorige eeuw lag het accent op de eerste twee. Nu wordt het accent verlegd: verzekeren en verzorgen gaan meer en meer over naar het private domein, terwijl bij de kerntaken van de overheid het accent verlegd wordt naar die andere twee: verheffen en verbinden. Taken die de burgers in staat moeten stellen zich te bewegen in de maatschappij, keuzes te maken en zich te ontplooiien.

20 Geloofwaardig invulling geven aan deze repertoirewisseling is een centrale opgave voor de komende jaren zeker ook op lokaal niveau. Natuurlijk, makkelijk zal dat niet zijn. In de afgelopen vijftig jaar heeft de overheid steeds meer verantwoordelijkheid op de eigen schouders genomen. De overdracht van (een deel van) die verantwoordelijkheid naar de burger is dus geen zaak van korte adem. Burgers moeten in de eerste plaats weer accepteren dat het leven nu eenmaal vol risico s is. En vervolgens moeten ze weer leren er meer zelf verantwoordelijkheid voor te dragen. Ze zullen meer moeten sparen voor hun oude dag, zowel voor hun pensioenvoorziening als voor hun latere gezondheidszorg. Ze zullen meer moeten betalen voor hun opleiding. En ze zullen, heel concreet, meer zelf moeten investeren in de veiligheid en aantrekkelijkheid van hun buurt. Juist op dit terrein kunnen gemeenten een belangrijke rol spelen. Met bestuurders die in staat zijn het verhaal te vertellen, het kader te laten zien. 18 Het is zoals bij de verkiezing van Bill Clinton. Eén van zijn eerste beleidsdaden was een wet die stelde dat elke Amerikaan bij werkloosheid recht kreeg op maximaal vijf jaar ondersteuning door de overheid. Die periode moest voldoende zijn om de draad weer op te pakken en nieuw werk te vinden. In tegenstelling tot wat velen verwachtten, leidde de wet niet tot veel protesten, maar tot een stevige impuls op de arbeidsmarkt. De bereidheid om voor een baan te verhuizen nam enorm toe. Clinton had kennelijk op het juiste moment het juiste verhaal. In Nederland zien we nu in de programma s voor de Kamerverkiezingen voor 9 juni dat bijna alle partijen, van links tot rechts, pleiten voor beperking van de duur van de WW. Je krijgt een kans, maar als je die niet grijpt zijn de gevolgen voor jou. Dat kan, door de eensgezindheid van de partijen, best op het juiste moment het juiste verhaal zijn. Het overnemen van verantwoordelijkheid zal bij een deel van de burgers leiden tot toename van onzekerheid. Het is een opdracht voor de gemeente om hen bij dat proces te helpen. Niet door de verantwoordelijkheid weer over te nemen, maar door te leren hoe ze hem zelf kunnen dragen. Daarbij moet volstrekt helder zijn wat de gemeente van burgers verwacht. Aan de andere kant moet even helder zijn waar burgers bij de overheid nog wel op mogen rekenen. Helder en duidelijk moet de overheid, i.c. de gemeente, de burgers laten weten waarvoor ze wél bij haar loket aan kunnen kloppen. Die heldere verwachtingen moeten gelden voor de burger in al zijn gedaanten. De burger als kiezer moet erop kunnen rekenen dat hij herkenbaar vertegenwoordigd wordt. De burger als

21 rechtssubject moet zich rechtvaardig behandeld voelen. De burger als consument van overheidsdiensten moet kunnen rekenen op een klantgerichte en efficiënte overheid. En de burger als actieve participant moet serieus genomen worden en de ruimte hebben om zelf verantwoordelijkheid te dragen. Juist gemeenten hebben ervaring met het geven van verantwoordelijkheden aan burger en bedrijf en het organiseren van participatie op diverse niveaus op de participatieladder. In ons rapport Knollen of citroenen hebben wij verschillende voorbeelden genoemd van lokale initiatieven die burgers werkelijk de gelegenheid geven invloed uit te oefenen, zoals Emmen Revisited en de inspanningen van de Brede School Overvecht. Dat is de weg die gemeenten verder moeten verkennen. Door invoering van dorps-, wijk- of buurtbudgetten, door inspraak te vervangen door participatie en door werkelijke overheveling van bevoegdheden aan bewonersorganisaties. Dan immers leidt de repertoirewisseling niet tot gevoelens van onzekerheid, maar juist tot gevoelens van vrijheid en onafhankelijkheid. 19

22 20

23 Decompliceren in relaties tussen overheden Overcomplexiteit zien we zeker niet alleen in het contact tussen overheid en burger. Ook in het verkeer tussen overheden leiden gebrek aan vertrouwen en overmatig streven naar maatwerk tot een overvloed aan regels en toezicht. Vertraging in de besluitvorming zit eerder in gebrekkige afstemming tussen bestuurslagen dan in protesterende burgers, zo heeft onderzoek laten zien. Daarom pleiten wij ervoor dat het komende kabinet stevige afspraken maakt met de andere overheden over de nieuwe taken en bevoegdheden bij decentralisatie, zoals die bijvoorbeeld zijn voorgesteld door de Werkgroep Heroverweging Openbaar Bestuur. In de brief waarmee de gemeentesecretarissen zich tot deze werkgroep (verder te noemen werkgroep-kalden) richtten, schreven zij het zo: Er is weinig aandacht voor de regeldruk die decentrale overheden ervaren bij de uitvoering van wettelijke taken in medebewind. Bij veel taken is sprake van omvangrijke pakketten uitvoeringsvoorschriften en een te grote en verkokerde aansturing door departementen. De gemeentesecretarissen constateren dat bij sommige departementen de gedachte leeft, dat gemeenten erg veel toezicht nodig hebben. Wij voegen daaraan toe, dat gemeenten die alleen gericht zijn op het bevredigen van de behoeften van het rijk, in onze ogen niet met hun hoofdtaak bezig zijn. 21 In dat kader zien we dat de verhouding tussen rijk en gemeente de afgelopen jaren een merkwaardige ontwikkeling vertoont, die je onechte decentralisatie zou kunnen noemen. We zien dan dat de rijksoverheid eerst een deel van haar beleid overdraagt naar de gemeenten. In de vorm van overdracht van taken, zoals in de Wet werk en bijstand en in de vorm van budget dat ter vrije besteding wordt toegevoegd aan het gemeentefonds. Maar al snel daarna blijkt dat de Tweede Kamer toch slecht kan leven met dit verlies aan invloed. En zo komen er binnen afzienbare tijd nieuwe wetten die de beleidsvrijheid alsnog inperken. Of de gemeenten worden onder druk gezet om convenanten af te sluiten waarin staat hoe het vrij besteedbare budget precies besteed moet worden.

24 Voorbeeld 1: de uitvoering van de Wmo Bij de invoering van de Wmo ging een deel van de langdurige zorg, namelijk de huishoudelijke hulp, over van de AWBZ naar de Wmo. Uitvoering van en dus toezicht op deze wet lag voortaan bij de gemeente. Maar volgens de Tweede Kamer moesten voortaan de wetten over Kwaliteit, Klachtrecht en Medezeggenschap in de zorg ook van toepassing worden verklaard op de huishoudelijke hulp. Waarmee de IGZ een rol kreeg bij de (normstelling en) handhaving van kwaliteit. Hiermee kwamen er twee kapiteins op één schip, want de gemeenten die de huishoudelijke hulp inkopen, letten uiteraard ook op de kwaliteit. De nieuwe Wet cliëntenrechten zorg is hierop geen verbetering. Deze wet, die de genoemde drie vervangt, wordt nu namelijk niet alleen van toepassing verklaard op de huishoudelijke hulp, maar ook op de maatschappelijke opvang in de Wmo. Voor de gemeente blijft er zo weinig ruimte voor een eigen visie op de kwaliteit van de Wmo. 22 Voorbeeld 2: extra geld voor het gemeentefonds voor de bestrijding van armoede bij kinderen Zowel in 2008 als in 2009 is 40 miljoen euro toegevoegd aan het gemeentefonds ter vrije besteding om daarmee armoede bij kinderen te bestrijden. Het ministerie had echter een duidelijk idee over de manier waarop dat geld moest worden ingezet: voor een sport-, een cultuur- en een computerregeling. Daartoe werden convenanten opgesteld, die ook voorzagen in controle op de manier waarop het geld werd ingezet. De teller stokte uiteindelijk bij 230 ondertekende convenanten. En vervolgens nam de Kamer de ondertekening van deze ( niet verplichte ) convenanten als maatstaf voor succesvol armoedebeleid. Sterker nog: de Kamer nam een motie aan die bepaalt dat gemeenten die onvoldoende bijdragen aan de door het rijk geformuleerde doelstelling (halvering van het aantal kinderen in arme gezinnen) gekort moeten worden op de middelen uit het gemeentefonds. Wat voldoende is en wat een arm gezin is, is nergens vastgelegd. Kortom: gemeenten worden afgerekend op een macrodoelstelling die zij niet hebben geformuleerd, op de invulling van beleid dat oorspronkelijk als decentraal werd bestempeld en op het ondertekenen van een niet-verplicht convenant en dat gekoppeld aan een financiële sanctie waarvan de juridische juistheid zeer twijfelachtig is.

25 De commissie constateert dat onechte decentralisatie geen uitzondering is. In feite geldt hier dezelfde neiging als in de relatie tussen overheid en burger. Risico s moeten worden uitgebannen, er mag niets fout gaan en daarom is een woud aan regels nodig. Bovendien ziet de landelijke overheid liever niet dat er verschillen ontstaan tussen gemeenten. Risico s zijn niet te accepteren en differentiatie al evenmin. Niet alleen de ministers, maar zeker ook de Tweede Kamer houdt de gemeenten daarom stevig in de greep. Kamervragen over al dan niet werkelijk bestaande misstanden in gemeenten zijn vrijwel aan de orde van de dag. Natuurlijk is het Kamerleden niet verboden naar een mogelijke lokale misstand te informeren. Maar het is aan de minister om vervolgens het passende antwoord te geven. Dat kán zijn: deze misstand zien we inderdaad in heel veel gemeenten, dus daar moeten we landelijk iets aan doen. Maar meestal moet het antwoord zijn: deze misstand is een zaak van de gemeente in kwestie en die moet dat dus zelf oplossen. Wat is nu de gewenste aanpak? We geven daar een voorzet voor. Als het rijk besluit tot decentralisatie van beleid, dan legt het eerst de doelstellingen vast. Vervolgens zijn de gemeenten vrij in het bepalen van de manier waarop zij deze doelen bereiken. Ze krijgen enkele jaren de tijd om de uitvoering goed op poten te zetten. Daarna beoordeelt de Kamer periodiek of en in hoeverre de doelen gehaald zijn. Gemeenten leveren daar zélf, collectief, het materiaal voor aan. Als de collectieve prestaties tegenvallen of de regels anders uitwerken dan beoogd, is dát het vertrekpunt voor een discussie en niet de prestaties van één of enkele gemeenten. Daarvoor zijn immers hun gemeenteraden aan zet. 23 Het is een kwestie van vertrouwen en het aardige van vertrouwen is: het is onbetaalbaar, maar het kost niets. Onechte decentralisatie daarentegen is duur en nodeloos belastend voor burgers en gemeenten en zelfs ook voor het rijk zelf. Het schept onduidelijkheid (wie gaat waarover), is onnodig complex (uitvoeringsregels worden op twee niveaus gemaakt en moeten vervolgens met elkaar in overeenstemming worden gebracht) en leidt bovendien vaak tot georganiseerd wantrouwen. Een heldere relatie tussen rijk en gemeenten, gebaseerd op duidelijkheid over wat centraal wordt geregeld en wat decentraal (maar dan ook echt...) is wat nu nodig is.

26 Een heldere relatie tussen rijk en gemeenten moet ook financieel tot uitdrukking komen. Al eerder (december 2009) constateerde de Algemene Rekenkamer dat de onheldere financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen sterk bijdragen aan de onduidelijkheid over de vraag wie waarvoor verantwoordelijk is. Wij bepleiten een aanpak gebaseerd op de gedachte: wie bepaalt betaalt. De manier waarop de gemeente haar inkomsten ontvangt, moet een relatie hebben met haar taken en met de vrijheid in de uitvoering. Nu is het zo dat gemeenten voor ongeveer driekwart van hun inkomsten afhankelijk zijn van het rijk; de overige inkomsten komen ondermeer uit lokale belastingen (zoals de OZB), heffingen (afvalstoffen- en rioolheffing), het verkopen van grond en aandelenbezit. Wij vinden dat de bekostiging van gemeenten helderder moet worden vastgelegd. Taken waarbij gemeenten grotendeels zelf de hoogte van het voorzieningenniveau bepalen, moeten gefinancierd worden uit lokale belastingen. Dit versterkt de positie van de gemeente als zichtbare overheidslaag. Bij lokale verkiezingen valt er dan echt iets te kiezen. 24 Waar gemeenten rijkstaken uitvoeren, moeten die taken gefinancierd worden uit overdrachten van het rijk via het gemeentefonds. Specifieke uitkeringen zijn alleen gewenst in uitzonderlijke situaties, zoals wanneer de wetgever de uitvoering van een taak wel heel precies voorschrijft. Bekostiging door middel van een specifieke uitkering maakt dan ook meteen helder of het budget voldoende is voor de uitoefening van die specifieke taak. De conclusie: over het decompliceren van de wederzijdse afhankelijkheidsrelatie tussen rijk en andere overheden moeten stevige afspraken komen met het nieuwe kabinet. Zoals het nu is, kunnen gemeenten bijna niet autonoom handelen en dat is juist van groot belang. Zoals de werkgroep-kalden het in haar rapport verwoordt: Voor een effectief en doelmatig openbaar bestuur is het wenselijk dat de afweging en dus ook taken en bevoegdheden op een zo laag mogelijk schaalniveau worden belegd. Maar dan moet ook volstrekt helder zijn wie waarvoor verantwoordelijk is. Er moet een duidelijke grens worden afgebakend tussen waar de bevoegdheid van het rijk eindigt en die van de gemeente begint. Die grens moet met ontzag geëerbiedigd worden en bovendien voorzien

27 van passende financiering. Maar daar komt een vraag bij, die ook door de Werkgroep Kalden is gesteld: De vraag is, of de huidge schaal van de decentrale bestuurslagen past bij hun taken en verantwoordelijkheden. Schaalvergroting en versterking van de uitvoeringskracht van gemeenten en provincies is wenselijk. Daarover hierna meer. 25

28 26

29 Decompliceren en schaalgrootte In de volgende kabinetsperiode moeten stevige stappen worden gezet op weg naar een sterk en simpel bestuur. Daarvoor is noodzakelijk dat we het aantal bestuurslagen terugbrengen van vier (Europa, natie, provincie, gemeente) naar drie (Europa, natie en regiogemeenten). De gemeenten zullen, als nabije overheid, meer taken en bevoegdheden krijgen. De gemeenten moeten dan wel een zodanige schaal hebben dat ze die taken en bevoegdheden ook op een hoog kwaliteitsniveau kunnen leveren. De vorming van regiogemeenten is daarvoor noodzakelijk. Voorwaarde voor succes is daarbij, dat die vorming geïnitieerd wordt door de gemeenten zelf. In de notitie Thorbecke 2.0: naar een vernieuwde Nederlandse overheid stelt een werkgroep van de VNG het volgende. Bekeken vanuit de burger zijn de overheidsactiviteiten op de schaal boven die van de directe omgeving een wirwar van loketten, organisaties, samenwerkingsverbanden en bestuurslagen. Hier moet een stroomlijning plaatsvinden naar een manier van organiseren waarbij integraal taken worden behartigd op een effectieve en efficiënte schaal. Zo ontstaan overheden waar de burger echt op kan bouwen, overheden die in uitvoering dichtbij de burger opereren, deze centraal stellen en waar een integraal pakket diensten op professionele wijze wordt geleverd. 27 De vraag is, op welke schaal dat integraal pakket diensten dan georganiseerd moet worden. Zowel de werkgroep-kalden als de werkgroep-thorbecke 2.0 doen hiervoor concrete voorstellen. De werkgroep-kalden stelt twee varianten voor: één waarbij de tussenlaag van provincies en waterschappen wordt opgeheven en de taken worden verdeeld tussen rijk en gemeenten. Het gebouw van Thorbecke wordt gemoderniseerd, maar blijft wel uit drie lagen bestaan: Europa, nationaal en lokaal. De tweede variant laat de bestaande lagen in stand, maar beperkt ze wel.

30 In die variant houden we vijf tot acht provincies over en 100 tot 150 gemeenten. De VNG-werkgroep-Thorbecke 2.0 doet drie voorstellen. Het eerste luidt: houdt alles bij het oude, ook al krijgen de gemeenten meer taken. Het tweede voorstel luidt: laat de regio s zich ontwikkelen tot eerste overheid met een substantieel takenpakket. In dit voorstel worden de taken van de drie decentrale bestuurslagen gestroomlijnd en uitgevoerd op het niveau van de regio. In de derde variant nemen bestaande gemeenten al dan niet met elkaar versmolten dit zwaardere pakket op zich. Binnen onze commissie is hierover uitvoerig gediscussieerd. De eerste vraag die beantwoord moet worden, is: voor welk probleem zoeken we een oplossing? Gaat het om een oplossing voor de financiële problemen waar Nederland nu voor staat? Voor verkokering, onheldere verantwoordelijkheidsverdelingen en inefficiënt gepolder? Of voor het feit dat de burger zich onvoldoende betrokken voelt bij de overheid? 28 De vraag naar de goede oplossing hangt natuurlijk wel af van de precieze omschrijving van het probleem. Termen als opschalen, effectiviteit, efficiency, minder bestuurlijke drukte, doorzettingsmacht: het lijkt of iedereen daar tegenwoordig blij van wordt. Zeker als ze ook nog gepaard gaan met minder ambtenaren! Maar de opdracht is daarbij begrippen als democratie, decentralisatie en klein is fijn niet uit het oog te verliezen. Duidelijk is dat veel kwesties rond bijvoorbeeld vervoer, huisvesting, veiligheid beter te regelen zijn op een grotere schaal. Maar wijk- en buurtbeheer moet juist dicht bij de burger geregeld worden. Onze commissie vindt dat herordening en simplificatie van het huis van Thorbecke absoluut noodzakelijk is. Nederland zit bestuurlijk veel te complex in elkaar en vereenvoudiging is hard nodig. Om redenen van efficiency en effectiviteit, maar meer nog met het oog op het herstel van vertrouwen van de burger in de overheid. De organisatie van ons land is zo complex geworden, dat burgers en vaak ook bestuurders zelf niet meer vanzelfsprekend weten wie waarvoor verantwoordelijk is. En de organisatie is zo ondoorzichtig geworden, dat het de verschillende instanties erg gemakkelijk wordt gemaakt verantwoordelijkheden af te schuiven. Dat is volgens ons één van de belangrijkste redenen voor het afkalvend vertrouwen.

31 Daarom pleit deze commissie voor een ingrijpende verandering van het lokaal bestuur. Wij pleiten voor een schaalvergroting door de vorming van regiogemeenten. Uiteindelijk leidt dat tot een vereenvoudiging van het bestuur, want dan zullen de provincies overbodig zijn. We kunnen toe met minder bestuurders, want het bestuur van de regiogemeente is kleiner dan dat van alle gemeenten apart. Daarmee maken we een eind aan de vergaande versplintering van het bestuur, zoals we die in de inleiding van dit rapport signaleerden. En we kunnen ook toe met minder ambtenaren, want het ambtelijk apparaat van de regiogemeente kan veel kleiner zijn dan dat van alle gemeenten apart. Dat is waar we naartoe willen. Maar voor de weg daarheen pleiten we uitdrukkelijk voor een pragmatische aanpak. De geschiedenis leert, zoals ook de ROB onlangs terecht constateerde, dat blauwdrukken weinig productief zijn. De geschiedenis leert ook, dat de weg naar een grondwetswijziging lang is, vele valkuilen kent en tegenstanders ruime kansen geeft tot traineren. Helder moet zijn hoe het einddoel er uit moet zien. Maar de weg daarheen moet zo veel mogelijk vanuit het lokaal bestuur zelf komen. Wat vooral niet moet gebeuren, is dat het nieuwe kabinet zo n simplificatie van het bestuur zelf gaat regelen. De grondwetswijziging die daarvoor nodig is, vergt acht jaar en in die acht jaar gebeurt er niets en gaat kostbare tijd verloren. Natuurlijk is uiteindelijk een grondwetswijziging nodig. Maar dat is het sluitstuk van het proces en niet het begin. 29 Daarom pleiten wij voor scherpe doelen, maar behoedzame wegen. Wij pleiten voor ingrijpende vereenvoudiging van de bestuurlijke inrichting van ons land, maar wel langs lijnen van geleidelijkheid. De vorming van regiogemeenten is daarvoor naar ons idee de beste weg. Regiogemeenten komen door hun schaal tegemoet aan de behoefte van de burger aan een tegelijk sterk en simpel bestuur, dat krachtdadig kan optreden en tegelijk goed op haar verantwoordelijkheid kan worden aangesproken. Regiogemeenten kunnen van onderop gevormd worden, zonder blauwdrukken, zonder opgelegde normen van omvang. Wij zeggen daarom ook niet hoeveel gemeenten Nederland uiteindelijk moet overhouden.

32 Ook zeggen we niet dat regiogemeenten onmiddellijk het einde betekenen van alle provincies. Maar op den duur moeten de regiogemeenten de enige lokale bestuurslaag vormen. Dan is helder wie waarvoor verantwoordelijk is. We kiezen voor geleidelijkheid, maar de sanering van bestuurslagen mag ook weer niet te lang duren. Daarvoor is het probleem van overcomplexiteit en gebrek aan vertrouwen bij de burgers te groot. Er is dus zeker geen sprake van vrijblijvendheid. Maar we prefereren visie boven blauwdruk. En we prefereren verleiding boven dwang. In plaats van gemeenten te dwingen tot samenwerking of fusie, pleiten wij ervoor gemeenten die goed samenwerken daarvoor te belonen. Als het gaat om decentralisatie van rijksbeleid, kunnen sterke, goed samenwerkende gemeenten meer taken en bevoegdheden dragen en dus krijgen regiogemeenten meer ruimte en beleidsvrijheid dan gemeenten die achterblijven. 30 Dat leidt de komende jaren zeker tot verschillen. Maar wij vinden, dat er niets mis is met differentiatie. Er is niets mis mee als voorlopers meer ruimte krijgen. Ook is er niets mis mee als de provincie Noord-Holland wel wordt opgeheven en Friesland (nog) niet. En er is niets mis mee als een stad met stevige specifieke problemen de ruimte krijgt om zelf een stevige specifieke aanpak te kiezen (conform de Rotterdamwet ). Bestuurders moeten duidelijk zeggen: daar gaan we naartoe, dat is ons doel, maar we willen wel met u praten over de manier waarop we dat gaan doen. Wij vinden dat bestuurders eerst een akkoord moeten sluiten op hun visie op de bestuurlijke inrichting en daarna moeten kijken naar wijze van en tempo in de uitwerking. Daarbij kunnen zowel de carrot als de stick worden ingezet. De oproep aan gemeenten is dan: wie deze visie een uitdaging vindt, laat hij de handschoen opnemen. Wie een bijdrage levert aan de visie wordt beloond. Dat leidt zeker gedurende een bepaalde periode tot verschillen. Maar dat zijn verschillen waar alleen (landelijke) bestuurders hinder van ondervinden burgers niet. Wij zijn ervan overtuigd, dat schaalvergroting niet alleen de kwaliteit van het bestuur verhoogt maar ook de verhouding tussen rijk en decentraal bestuur verbetert. Het leidt tot het werkelijk overdragen van taken en bevoegdheden, zonder een tussenlaag van bemoeizuchtige toezichthouders. Dat leidt tot minder complex bestuur en tot bestuurders die écht verantwoordelijk-

33 heid dragen. En dan wordt besturen vanzelf ook weer een stuk aantrekkelijker. Deze commissie realiseert zich, dat veel mensen geen positief beeld hebben bij schaalvergroting. Grootschaligheid en fusie zijn woorden die een negatieve klank hebben gekregen. Deze commissie is er echter van overtuigd, dat de voordelen van kleinschaligheid juist alleen gewaarborgd kunnen blijven, als het lokaal bestuur anders wordt georganiseerd. Goed georganiseerde schaalvergroting zal niet alleen niet ten koste gaan van de nabijheid die onvervangbare kwaliteit van kleine gemeenschappen maar het is er zelfs de redding van. Kleine gemeenten zijn uiteindelijk immers niet meer in staat hun burgers het volledige pakket aan voorzieningen te bieden. Het is juist het besturen op te kleine schaal dat steeds meer leidt tot ondoorzichtige samenwerkingsverbanden en conglomeraten van instellingen die als er een probleem is vooral elkaar de schuld geven. De burger is er niet mee gediend, weet niet meer wie waarvoor verantwoordelijk is en voelt zich niet meer goed vertegenwoordigd. Veel beter is één gemeentebestuur met zeggenschap over een groot gebied, met duidelijk omschreven bevoegdheden en met voldoende macht en kracht om daar ook uitvoering aan te geven. Bovendien hoeft de schaal van het bestuur niet dezelfde te zijn als die van de dienstverlening. Zeker moeten burgers een gemeentelijk loket dichtbij huis hebben, maar de wethouder mag zijn werkplek best een paar kilometer verderop hebben. Binnen een grote gemeente blijven bovendien kernen bestaan, die dezelfde waarde hebben als een kleine gemeente. Kernen die juist een cruciale rol spelen bij de overdracht van verantwoordelijkheden aan burgers, zoals we die in het vorige hoofdstuk beschreven. Er blijven voor gemeenten genoeg wegen om naast de bestuurlijke schaalvergroting aandacht te geven aan nabijheid en kleinschaligheid. Zoals we ook in ons eerste rapport schreven, is het tijd voor de overheid om vooral op het niveau van de directe leefomgeving van de burger een stap terug te doen. Door burgers meer bij de eigen leefomgeving te betrekken, door hun meer verantwoordelijkheid te geven. Of een gemeente hierin slaagt, staat voor de commissie geheel los van de (bestuurlijke) omvang van de gemeente. Ook in kleinere gemeenten zien we dat inspanningen op het niveau van de wijk nodig zijn om de betrokkenheid van burgers te organiseren. In ons vorige rapport zijn daarvan aansprekende voorbeelden opgenomen, zoals de dorps- en wijkraden in de gemeenten Barendrecht en Emmen. 31

34 De vraag is nu, hoe gemeenten die schaalvergroting het beste vorm kunnen geven. Hoe kunnen gemeenten naar deze regiovorming toegroeien? Wat zijn realistische groeipaden? 32 Doorgaan op de huidige weg Deze route werkt wel, maar vraagt om een lange adem. Er is de laatste decennia al veel veranderd: na de Tweede Wereldoorlog waren er ruim 1000 gemeenten, in 1980 waren dit er nog 811 en nu zijn er nog 430. Vooral de laatste jaren is het hard gegaan. Het takenpakket van gemeenten is zo veel ingewikkelder geworden, dat veel gemeenten besluiten de krachten te bundelen om effectiever en efficiënter te presteren. Maar het lijkt ons niet erg waarschijnlijk dat deze snelle beperking van het aantal gemeenten de komende tijd in hetzelfde tempo doorgaat het heeft er minstens de schijn van dat we volgens veel gemeenten weer aan een periode van uitrusten toe zijn. Bovendien doet deze lange weg geen recht aan de gevoelde noodzaak om zo snel mogelijk tot beter, simpeler en doortastender bestuur te komen. Ook zien we dat de gemeenschappelijke regelingen die gemeenten opzetten om taken toch samen uit te voeren als fusie op te veel weerstand stuit, zowel politiek als financieel lastig zijn aan te sturen. Voor gemeenteraden en burgers zijn ze een ver van mijn bed show waar ook nog eens regelmatig geld bij moet. Ook zien we dat gemeenten op het ene terrein met buurgemeente A samenwerken en op het andere met buurgemeente B. Deze wisselende samenstellingen maakt het er allemaal niet eenvoudiger op. Vast omlijnde regio s Een tweede groeipad, opgenomen in de VNG-notitie Thorbecke 2.0, biedt veel meer perspectief. Dat pad leidt uiteindelijk tot een nationaal dekkend stelsel van regiogemeenten. In ons vorige rapport noemden we al het inspirerende voorbeeld van de Drechtsteden, bestaand uit de gemeenten Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht een gebied van ruim inwoners. Taken met dwarsverbanden worden hier binnen een vast regionaal verband georganiseerd met steeds dezelfde gemeenten aan tafel. De ambtelijke organisatie wordt geleidelijk aan geïntegreerd. Voor de gemeentelijke ambtenaren blijven nog maar weinig taken over. Zoals we ook in ons vorige rapport al constateerden, zijn de Drechtsteden nog maar één stapje verwijderd van de vorming van een regiogemeente.

35 In dit model hebben gemeenten zelf de keuze welke taken ze op welk moment voortaan regionaal willen uitvoeren en hoe die regio eruit moet zien. Wij vinden het niet zinvol hieraan voorwaarden te verbinden op het gebied van inwonersaantallen of oppervlakte er moet sprake zijn van een organisch helder samenhangend geheel met een zodanige schaal dat de voorwaarden aanwezig zijn voor krachtig en breed besturen. De democratische controle moet vervolgens plaatsvinden in een regioraad. Deze kan om te beginnen bestaan uit een vertegenwoordiging van raadsleden uit de deelnemende gemeenten, zoals nu ook het geval in de regio Drechtsteden. Wethouders en burgemeesters uit de gemeenten vormen het dagelijks bestuur. Uiteindelijk kiezen de inwoners niet langer gemeenteraadsleden maar regioraadsleden. Deze regioraad is een extra bestuurslaag en dat lijkt dus een complicering. Maar als de gemeenten toewerken naar een werkelijke regiogemeente is dat probleem maar tijdelijk. Dan kunnen we vervolgens ook bekijken welke taken van de provincie we naar de regiogemeente overhevelen, zodat de provinciale bestuurslaag vanzelf kleiner wordt en verdwijnt. Bij de vorming van regiogemeenten kan het rijk een stimulerende, verleidende rol spelen. Bijvoorbeeld door voor te schrijven welke wetten in alle gevallen regionaal worden uitgevoerd en welke taken en bevoegdheden die nu bij provincie of rijk liggen, kunnen overgaan naar de (regio)gemeente. Uiteindelijk blijven alleen die taken die de leefomgeving van inwoners direct beïnvloeden, zoals groenvoorziening, sport of cultuur lokaal bepaald. De uitdaging voor de regiogemeente is dan om op deze terreinen op een goede manier vorm te geven aan het organiseren van kleinschaligheid. 33 Meer bestuurskracht, zwaardere taken Ten slotte, los van de bovengenoemde scenario s kunnen er gemeenten zijn die niet op deze geleidelijke weg willen wachten, met die geleidelijke vergroting van het pakket aan taken en bevoegdheden. Met name in stedelijke gebieden waar veel en veelsoortige problematiek samenkomt kan de wens en zelfs de noodzaak om meer zelf te bepalen acuut zijn. Wij vinden dat het rijk daarvoor ruimte moet geven naar analogie met en voortbouwend op de Rotterdamwet.

36 De overheid is altijd terughoudend geweest ten opzichte van het toekennen van bevoegdheden aan bijvoorbeeld alleen centrumgemeenten en grote steden. Het zou immers maar leiden tot onduidelijkheid en een wirwar van extra bevoegdheden voor een beperkt aantal gemeenten. Wij zijn het daar niet mee eens. Wij vinden het een goed idee om bestuurskrachtige gemeenten te belonen en we zijn ervan overtuigd dat het met die onduidelijkheid erg meevalt. Het in dit hoofdstuk beschrevene is voor deze commissie de kern van het bestuursakkoord dat rijk en gemeenten na de volgende formatie met elkaar sluiten. Een akkoord over decentralisatie van beleid, gepaard aan schaalvergroting bij het lokaal bestuur. Wij dagen het nieuwe kabinet uit op dit voorstel een visie te ontvouwen en daarop een bestuursakkoord te sluiten met de VNG, waarin in ieder geval de verleidingen, de carrots, nauwkeurig geschreven worden een beschrijving van welke bevoegdheden zulke bestuurskrachtige regiogemeenten op welk moment zouden kunnen krijgen en op welke manier het rijk ook financieel deze regiogemeenten extra kan steunen. Het tijdpad dat ons voor ogen staat om tot een volledig dekkend geheel van regiogemeenten te komen, ligt tussen de tien en twaalf jaar. Daarom moeten gemeenten en rijk hierover zeker geen vrijblijvende afspraken maken, maar eerder kiezen voor de vorm van een prestatiecontract. Met als devies: minder ruis in het struikgewas! 34

37 3 Concrete thema s 35

38

39 Sterk bestuur, verantwoordelijke samenleving en de wereld van jeugdzorg, kinderopvang en onderwijs Deze commissie pleit ervoor het gehele domein van de provinciale jeugdzorg, de jeugdgezondheidszorg en de jeugdpsychiatrie onder gemeentelijke verantwoordelijkheid te brengen. De gemeenten moeten zichzelf tot die zorg in staat stellen door regionale samenwerkingsverbanden aan te gaan. Zo maken we een eind aan de wirwar van instanties die nu, met veel inzet maar slechte resultaten, het onoverzichtelijk veld van de zorg voor onze jongeren bevolkt. Tegelijk moeten de instanties leren minder verantwoordelijkheid weg te halen bij de ouders. Alleen dan kunnen we dit terrein simpeler en beter maken. Wat we nu zien, is dat zorg en opvang voor de kwetsbaarste kinderen eigenlijk het slechtst geregeld is. We constateren vier problemen. 1 Er is veel geld beschikbaar voor risicokinderen, maar dat geld wordt versnipperd door de inzet van vele hulpverleners die onvoldoende van elkaars verrichtingen op de hoogte zijn en die los van elkaar interventies op kinderen en gezinnen loslaten. 2 Professionals die zich voor deze kinderen inzetten moeten voortdurend verantwoorden wat ze doen en welke protocollen gevolgd zijn, waardoor ze weinig tijd hebben om te reageren op signalen. Er is te veel aandacht voor het proces en te weinig voor de uiteindelijke (duurzame) resultaten. Ook hier zien we, zoals we elders in dit rapport aangaven, de negatieve spiraal van te weinig vertrouwen en te veel controle en bureaucratie. Er is een woud van productboeken, verantwoordelijkheden, methodieken en organisaties, maar zelfs voor de professionals in de jeugdzorg en de jeugdketen is het onduidelijk wat partnerorganisaties in de keten precies doen. 3 Te vaak zijn de financiële stromen bepalend voor het beleid en de uitvoering en niet de behoefte. 4 Enorme bedragen gaan verloren aan het indekken voor eventuele procedures. Hulpverleners en hun organisaties zijn, uit angst ooit te worden aangeklaagd, voortdurend in de weer met het vergaren van eventueel nog eens te gebruiken bewijsmateriaal. De kosten die dat systeem met zich meebrengt, komen niet ten goede aan directe hulpverlening. 37

40 Zo kan het niet langer. Wij pleiten voor een tweeledig stelsel. Een stelsel met aan de ene kant meer nadruk (ook financieel) op preventie en op de eigen verantwoordelijkheid van de ouders en aan de andere kant een transparantere en effectievere zorg voor de kinderen die écht niet zonder kunnen. Nu gaat te veel geld naar intensieve zorg voor kinderen die wel kwetsbaar zijn, maar geen direct risico lopen. Dat geld kan veel beter besteed worden. Namelijk aan goede preventieve zorg aan de ene kant voor verreweg de meeste kinderen is dat immers voldoende en aan intensieve zorg voor kinderen die wel sterke risico s lopen aan de andere kant. 38 Feit is dat met 80% van de kinderen alles goed gaat, als we er maar voor zorgen dat de preventie (consultatiebureau s etc) van hoog niveau is. Feit is dat voor 16% van de kinderen meer inzet nodig is, maar ook daar moet een goed systeem van preventie en stevig aanspreken van de ouders op hun verantwoordelijkheid volstaan. Alleen de meest kwetsbare kinderen en dat is niet meer dan 4% moeten zeer intensieve zorg van de overheid krijgen wrap around care, omdat hun ouders echt niet in staat zijn goed voor hen te zorgen. Het voorbeeld van bureau Frontlijn uit ons vorige rapport is daar een interessante aanzet voor en kan in deze context verder worden uitgewerkt. In die opzet gaat dus meer geld naar preventie, zodat we meer bij de ouders zelf laten. Dat is een fundamentele keuze, die samenhangt met het algemene uitgangspunt in dit rapport: de overheid moet veel minder verantwoordelijkheid weghalen bij de burgers. Wij realiseren ons, dat deze aanpak risico s met zich meebrengt. Maar ook hier geldt, dat de overheid nu te veel verantwoordelijkheid op zich neemt. Ook hier geldt, dat we risico s nooit kunnen uitbannen. En ook hier geldt, dat een woud van regels en instanties niet in staat is alle risico s uit te sluiten, maar wel het hele systeem onwerkbaar maakt. Ook voor de bestuurlijke organisatie heeft deze keuze gevolgen. Wij pleiten voor de volgende opzet: Het gehele domein van de provinciale jeugdzorg, de jeugdgezondheidszorg en de jeugdpsychiatrie, alsmede de zorg voor de licht verstandelijk gehandicapten en het maatschappelijk werk, komt als geheel onder gemeentelijke verantwoordelijkheid. Hulpaanbod en preventie voor kinderen en gezinnen wordt geconcentreerd in de Centra voor Jeugd en Gezin.

41 Ter uitvoering van hun nieuwe verantwoordelijkheid werken gemeenten samen binnen intergemeentelijke samenwerkingsverbanden analoog aan de GGD (of verbanden die in de plaats komen van de GGD). Alle kinderen worden gezien in het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) (zowel in de leeftijd van het consultatiebureau van 0-4 als in de leeftijd van de jeugdgezondheidszorg van 4-19). Bezoek aan het CJG is verplicht. Het opvolgen van de aanwijzingen van het CJG is de eigen verantwoordelijkheid van de ouders. De meest kwetsbare groep kinderen, ca. 4% van het geheel, wordt onder intensievere controle geplaatst, gebaseerd op de principes van de wrap around care. Dit gebeurt op basis van objectieve en transparante criteria. Tegelijk pleiten we ervoor ook het geheel aan regelingen en organisaties op het gebied van de voor- en vroegschoolse educatie, buitenschoolse opvang, kinderopvang, brede school en onderwijs sterk te versimpelen. Wij bepleiten de volgende aanpak: De school is het basissysteem waaraan de VVE en de kinderopvang wordt toegevoegd. Schoolbesturen worden besturen met een bredere verantwoordelijkheid dan uitsluitend onderwijs. Schoolbesturen zorgen voor voorzieningen die open zijn van 7-19 uur waarin alle kinderen van 0-12 voldoende mogelijkheid krijgen tot onderwijs en opvang. Schoolbesturen zetten voor de extra taken die hiermee samenhangen geen onderwijspersoneel in zij moeten zich vooral concentreren op lesgeven. 39 Wat hier nodig is, is doorzettingsmacht van bestuurders die innovatieve ideeën omzetten in oplossingen voor ingewikkelde problemen. Vanzelfsprekend met steun van maatschappelijke partners en een gedeelde visie over de urgentie van het oplossen van problemen. Het verzanden van goede projecten door doorgeschoten regelgeving is niet langer acceptabel.

42

43 Versnelling in infrastructurele projecten: samenspel tussen burgers en overheden Simpeler, daadkrachtiger en met meer betrokkenheid van de burgers zo moet ook de aanpak van infrastructurele projecten worden geregeld. Daarom pleiten wij er in de eerste plaats voor dat gemeenten en rijk zich de komende periode echt richten op uitvoering en zo weinig mogelijk op nieuwe regelgeving. In de tweede plaats moeten de besluitvormingsprocedures zo worden aangepast, dat ze gaan van breed naar smal: gezamenlijk overleg tussen alle betrokken partijen moet leiden tot een breed gedragen principebesluit, maar daarna volgt een efficiënte projectuitvoering waarbij procedures en besluitvorming worden gebundeld. Gemeenten voeren op verschillende terreinen projecten uit: woningbouw, infrastructuur, bedrijfsterreinen etc. Deze projecten zijn vaak complex. Soms reikt de betekenis niet verder dan het gemeentelijk niveau, soms is sprake van regionale projecten en soms gaat het om projecten waar ook nationale belangen in het geding zijn. Maar uiteindelijk geldt voor veel van die projecten dat ze (veel) langer duren dan gehoopt, (veel) duurder uitpakken dan gepland en met (veel) te weinig betrokkenheid van de burgers worden uitgevoerd. 41 Het rapport Sneller en Beter dat de commissie-elverding in 2008 presenteerde, bevat op dit gebied een interessante analyse over hoe het gaat met infrastructurele projecten zoals (spoor) wegen. Volgens de commissie worden de lange doorlooptijden in hoofdzaak veroorzaakt door vier factoren: niet goed georganiseerde en kwalitatief onvoldoende besluitvormingsprocessen te weinig verbinding tussen project en omgeving onvoldoende participatie van stakeholders onvoldoende trechtering van bestuurlijke en poliltieke besluitvorming Regelgeving, zo bleek deze commissie, is dus niet de voornaamste oorzaak dat infrastructuurprojecten vaak zo lang duren, noch het bezwaar- en beroepsrecht van belanghebbenden.

44 Dat neemt niet weg, dat regelgeving een bijdrage kan leveren aan het goed organiseren van bovengenoemde aspecten. De commissie-elverding stelde onder meer de volgende oplossingen voor. Ten eerste is van belang veel meer aandacht te besteden aan de gebiedsgerichte benadering van de problematiek. Elk voorgenomen project moet worden gezien in de context van de omgeving, waarbij gestreefd moet worden naar kwaliteitsverbetering op zo veel mogelijk omgevingsaspecten. In de tweede plaats is een brede participatie van belanghebbenden van belang, maar dan wel in de beginfase van de besluitvorming. Die participatie moet uitmonden in een besluit waarbij een voorkeur wordt uitgesproken voor één alternatief. Participatie is dan meer dan inspraak; het gaat erom dat belanghebbenden mee kunnen denken over de aard van het probleem en alle mogelijke oplossingen daarvoor. Dat voorkeursbesluit, de derde stap, moet dan worden uitgewerkt in een tracébesluit. Dat besluit is vatbaar voor een beroepsprocedure, dit in tegenstelling tot het voorkeursbesluit. 42 De hier geschetste lijn is naar de mening van onze commissie ook goed bruikbaar voor het besluitvormingsproces rond grote projecten op gemeentelijk niveau. Daarbij moeten zowel de gemeenten als het rijk zich de komende periode echt richten op uitvoering en zo weinig mogelijk op nieuwe regelgeving. In de tweede plaats zien we dat een goede besluitvormingsprocedure gaat van breed naar smal: gezamenlijk overleg tussen alle betrokken partijen moet leiden tot een breed gedragen voorkeursbesluit. Ook burgers moeten daar voluit aan deelnemen in de vorm van volwaardige participatie en dat is meer dan inspraak. Daarna volgt een efficiënte projectuitvoering waarbij procedures en besluitvorming worden gebundeld. Voor de burger wordt dan ook duidelijk op welk moment hij bezwaar kan aantekenen en hoe zijn rechtsbescherming precies in elkaar zit. Toegepast op de gemeentelijke problematiek komt dit neer op het volgende pleidooi aan het adres van het Rijk. 1. Werk door aan de verdere ontwikkeling van de methodiek van Elverding, en zorg dat die een bredere toepassing kan krijgen dan alleen op infrastructuur. 2. Deel deze kennis met de gemeenten en bespreek in onderling overleg in hoeverre de benadering van Elverding (inclusief de brede toepassing daarvan) ook kan gelden voor gemeentelijke projecten.

45 3. Licht de regelgeving nog eens stevig door, om te zien waar we met minder toekunnen en waar het beter kan. 4. Wees een constructief partner van de gemeenten bij gemeentelijke projecten, met name als er sprake is van nationale belangen respectievelijk rijksinfrastructuur. Zo kunnen gemeenten ook hier hun positie van nabije overheid goed tot uitdrukking brengen, met stevige participatie van de burger. Tegelijk draagt ook dit voorstel bij tot decompliceren: als er eenmaal een breed gedragen voorkeursbesluit is, kunnen gemeenten aan de slag met efficiënte uitvoering. 43

46

47 Veiligheid en beleving van veiligheid Ook op het terrein van de veiligheid is decompliceren de eerste opdracht. We hebben 25 min of meer autonome politieregio s en evenzoveel veiligheidsregio s; er is een landelijk dekkend stelsel van veiligheidshuizen en pas nog zijn Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC s) ingericht om de aanpak van georganiseerde criminaliteit te verbeteren. En dan is er nog het kabinetsvoornemen tot de instelling van zes superpolitieregio s. Het heeft allemaal zijn eigen logica gehad, maar het is ook te veel en te complex. Heldere ordening en betere aansturing zijn noodzakelijk. Voor die heldere ordening en betere aansturing kan een zekere mate van opschaling van politie en veiligheid onvermijdelijk zijn. Dat geldt bijvoorbeeld bij criminaliteitsbestrijding die het niveau van (regio)gemeente te boven gaat of voor onderdelen van de facilitaire organisatie. Tegelijkertijd is opschaling alleen acceptabel als zij samengaat met een stevige lokale verankering. Voor veel zaken die met veiligheid en openbare orde te maken hebben, zijn de gemeenten de eerst aangewezen bestuurslaag. Niet voor niets is er de afgelopen decennia een enorme intensivering van gemeentelijke inspanningen op dit terrein geweest. Dan gaat het niet alleen om openbare orde en veelvoorkomende criminaliteit, maar ook om de zwaardere en georganiseerde criminaliteit (bijvoorbeeld mensenhandel, vastgoedfraude en drugshandel). 45 Goed geëquipeerde gemeenten dienen op dit terrein hun verantwoordelijkheid verder te ontwikkelen. Daar moeten zij toe in staat worden gesteld. Daarvoor is allereerst nodig dat gemeenten een veiligheidsplan kunnen vaststellen, dat ook voor andere organisaties niet vrijblijvend is. De voorstellen zoals gedaan in de paragraaf over jeugdzorg zullen daarbij erg behulpzaam zijn. Ook invloed van gemeenten op inzet en functioneren van de politie blijft van belang. Het lokale veiligheidsplan biedt daarvoor het geschikte aangrijpingspunt. In de ogen van onze commissie is ook op dit punt de voorgestelde schaalvergroting van het

48 lokaal bestuur van cruciaal belang. Meer dan nu het geval is kunnen gemeenten dan de infrastructuur van het veiligheidsbeleid gaan omvatten, die tot nu toe vooral regionaal georganiseerd is. De in gang gezette beweging om politieregio s en veiligheidsregio s in elkaar te schuiven, moet volgens ons daarbij met kracht worden doorgezet. Regiogemeenten kunnen op dit onderwerp door hun schaalgrootte meer taken en bevoegdheden gaan dragen en naar andere organisaties meer gewicht in de schaal leggen. Bovendien kunnen de gemeenten dan vormgeven aan het principe van schaalvergroting mét nabijheid. Op het terrein van veiligheid betekent dat bijvoorbeeld dat de lokaal ervaren veiligheidsproblemen zichtbaar door de politie worden opgepakt. Ook betekent het een zodanige organisatie van de politie dat normen als één wijkagent op elke inwoners en aanrijtijden van maximaal 15 minuten zichtbaar gerealiseerd kunnen worden. Voor burgers zijn dat herkenbare en aansprekende uitdrukkingen van lokaal verankerd veiligheidsbeleid. 46 Maar het decompliceren van de structuur is, ook op het terrein van de veiligheid, niet voldoende. Zoals gezegd zijn er weinig terreinen waar de gedachte dat de overheid ervoor moet zorgen dat de burgers niets onaangenaams meer overkomt zozeer opgeld doet. De overheid heeft ook hier te veel verantwoordelijkheid bij burgers weggehaald. Participatie is hier dan ook van wezenlijk belang. Veiligheid is immers in belangrijke mate beleving: we voelen ons veilig, is minstens zo belangrijk als we zijn veilig. Dat moet dan ook de aanpak van het probleem van de veiligheid mede bepalen. Als we burgers namelijk zelf een rol geven, als burgers zelf iets te zeggen hebben over hoe de veiligheid in hun buurt kan worden aangepakt, draagt dat sterk bij tot het gevoel van veiligheid. Wij hebben daarvan in ons eerste rapport al enige interessante voorbeelden gegeven. Het gaat dan uiteraard niet om vormen van eigenrichting, maar om een gezamenlijke inspanning in wijk of buurt om de veiligheid te verhogen, soms gesteund door een zelf te besteden budget vanuit de gemeente. Daarbij is het cruciaal om werk te maken van de zichtbare wijkagent. Een wijkagent die zichtbaar en gezagvol op straat aanwezig is en actief bezig is met handhaving draagt sterk bij tot het gevoel van veiligheid. De Nederlandse politie heeft gekozen voor de rol van bondgenoot van bestuur en samenleving, voor een positie dichtbij de burger. De resultaten van die aanpak zijn goed, zoals een recent onderzoek naar de vraag waarom Nederland geen grootschalige

49 etnische rellen kent weer eens liet zien. Volgens de onderzoekers van de Politieacademie komt dat namelijk vooral, doordat de politie in de wijk aanwezig is en de bewoners goed kent. Zo kan de overheid juist op het niveau van de gemeente goed vormgeven aan die twee cruciale aspecten van het gevoel van veiligheid: betrokkenheid van de burger en een zichtbare wijkagent in de buurt. 47

50