Organisatie toezicht stichting Proo

Transcriptie

1 Nr. PRO Casenr. PRO Naam : J. Aalbers Datum : 16 april 2015

2 pagina 2 van 6 Inhoudsopgave 1. Samenvatting 2. Achtergrond 3. Regelgeving 4. Toezicht Proo 5. Intern toezicht 6. Extern toezicht 7. Invulling extern toezicht 8. Taken individuele gemeenten

3 pagina 3 van 6 1. Samenvatting Verschillende gemeenten hebben gevraagd de organisatie van het toezicht op stichting Proo (Proo) op papier te zetten en daarbij aandacht te schenken aan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenten enerzijds en de Raad van Toezicht (RvT) en het College van Bestuur (CvB) anderzijds. Ook wordt nog kort ingegaan op de taken die de individuele gemeenten voor het openbaar onderwijs behouden. 2. Achtergrond De RNV-gemeenten hebben besloten het openbaar onderwijs per 1 januari 2003 te verzelfstandigen en over te dragen aan Proo. Later hebben de gemeenten Heerde en Epe het openbaar onderwijs eveneens ondergebracht bij Proo. Het toezicht op Proo hebben de gemeenten indertijd overgedragen aan de RNV. Medio 2010 kwam Proo in financieel zwaar weer en ontstonden bij de toezichthouder zorgen over de financiële positie. Als gevolg hiervan zijn de gemeenten gaan nadenken over het toezicht op Proo. In dezelfde periode is de Wet goed onderwijs, goed bestuur in werking getreden ( ). Deze wet verplicht schoolorganisaties scheiding aan te brengen tussen de functies van het bestuur en intern toezicht. Na een diepgaand onderzoek is besloten bij Proo een College van Bestuur (CvB) en een RvT in te stellen. Dit model wordt het raad-van-toezichtmodel genoemd. Het CvB is het bestuursorgaan van Proo en de RvT is belast met het intern toezicht. Ondanks het feit dat de instandhouding van het openbaar onderwijs is overdragen aan Proo hebben de gemeenteraden de zorg om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs. In de Wet op het primair onderwijs (WPO) is deze zorgtaak verder uitgewerkt. In de WPO is onder meer bepaald dat het bestuur van de school/scholen jaarlijks aan de gemeenteraad of gemeenteraden verslag uitbrengt over de werkzaamheden, waarbij in ieder geval aandacht wordt geschonken aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. Bij Proo hebben we dus te maken met 2 vormen van toezicht, namelijk intern toezicht door de RvT en extern toezicht door de gemeenteraden. De vraag die beantwoord moet worden is hoe deze toezichtvormen in de praktijk kunnen worden ingevuld, zonder dat er spanning ontstaat over de bevoegdheden. 3. Regelgeving In artikel 48 van de WPO zijn regels voor het toezicht op het openbaar onderwijs opgenomen. In dit artikel is bepaald dat bij de invoering van het raad-van-toezichtmodel een aantal (toezichthoudende) bevoegdheden van de gemeenteraad overgaat naar de RvT. Dit betreft onder meer de benoeming van de bestuursleden en de goedkeuring van de begroting, de jaarrekening en het jaarverslag. Op grond van dit artikel hebben de gemeenteraden bij de raad-vantoezichtmodel formeel de volgende bevoegdheden: 1. De statuten van de stichting kunnen slechts worden gewijzigd na instemming van de desbetreffende gemeenteraad of gemeenteraden (lid 7); 2. Het bestuur brengt jaarlijks aan de gemeenteraad of gemeenteraden verslag uit over de werkzaamheden, waarbij in ieder geval aandacht wordt geschonken aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. Het verslag wordt openbaar gemaakt (lid 8); 3. Indien voor 1 februari van het jaar waarvoor de begroting geldt, de begroting niet is goedgekeurd, neemt de gemeenteraad of gemeenteraden de maatregelen die zij nodig achten om de continuïteit van het onderwijsproces te waarborgen (lid 10); 4. De gemeenteraad of gemeenteraden zijn in geval van ernstige taakverwaarlozing door het bestuur of functioneren in strijd met de wet bevoegd zelf te voorzien in het bestuur van de scholen en zo nodig de stichting te ontbinden (lid 11); 5. Indien de school een raad van toezicht heeft voorzien de statuten, onverminderd artikel 17c, van de WPO in ieder geval in een regeling omtrent: a. de wijze van benoeming, herbenoeming, schorsing en ontslag van de leden van de raad van toezicht, met dien verstande dat de leden van de raad van toezicht worden benoemd door de gemeenteraad of gemeenteraden en dat ten minste een derde gedeelte, doch geen meerderheid, van die leden wordt benoemd op bindende voordracht van de ouders van de leerlingen die zijn ingeschreven op de betrokken school of scholen; b. de bevoegdheid de stichting te ontbinden, met dien verstande dat in de regeling een overheersende invloed van de overheid in de raad van toezicht is verzekerd. Het achtste, negende en elfde lid zijn van overeenkomstige toepassing.

4 pagina 4 van 6 De volledige tekst van artikel 48 WPO is opgenomen in bijlage 1 van deze notitie. Omdat de gemeenteraden ook invloed willen houden op de financiën van Proo is besloten de formele bevoegdheden uit te breiden. In de volgende paragraaf is dit onderdeel verder uitgewerkt. 4. Toezicht Proo Bij de invulling van het raad-van-toezichtmodel bij Proo is veel aandacht geschonken aan de verdeling van de toezichttaken tussen de RvT en de gemeenteraden. Daarbij is het kunnen beheersen van financiële risico s een belangrijk aandachtspunt geweest. Omdat de WPO bepaalt dat de RvT bevoegd is tot het goedkeuren van de begroting en rekening en niet meer de gemeenteraden, is besloten de gemeenteraden het recht te geven over de begroting en rekening zienswijzen in te dienen. Dit besluit is vastgelegd in de statuten van Proo en de Samenwerkingsovereenkomst voor de coördinatie van gemeentelijke taken ten aanzien van Proo. Als schakel tussen Proo en de gemeenteraden is het (CP) ingesteld (artikel 2 samenwerkingsovereenkomst). Aan het CP is een aantal taken van de gemeenteraden gemandateerd, waaronder de coördinatie van de zienswijzeprocedure van de begroting en de rekening. Het CP bestaat uit bestuurlijke vertegenwoordigers van de 8 gemeenten. 5. Intern toezicht In statuten van Proo zijn bepalingen over het intern toezicht door de RvT opgenomen. De belangrijkste taken van de RvT zijn: a. Toezicht houden op de uitoefening van taken en bevoegdheden door CvB en op de gang van zaken binnen Proo en van de onder Proo ressorterende scholen; b. De benoeming en ontslag van de leden van het CvB; c. Het toezien op de naleving door het CvB van wettelijke verplichtingen en algemeen aanvaarde codes voor goed bestuur; d. Het toezien op de rechtmatige verwerving en de doelmatige bestemming en aanwending van de middelen; e. Goedkeuren of onthouden van goedkeuring van voorgenomen besluiten door het CvB over de volgende onderwerpen: 1) Het vaststellen van het strategisch beleidsplan; 2) Het vaststellen van de begroting, de jaarrekening en het jaarverslag; 3) Het vaststellen van het treasurystatuut en een procuratieregeling waarin tevens is opgenomen het aangaan van geldleningen; 4) Het wijzigen van de statuten; 5) Het stichten, opheffen, fuseren of afsplitsen van scholen, inclusief het aangaan of beëindigen van duurzame samenwerkingsrelaties met derden; 6) Ingrijpende reorganisaties; 7) Een aanvrage van faillissement of surseance van betaling; 8) Het ontbinden van de stichting Bij de onder punt e.2) genoemde goedkeuringsprocedure moet de RvT de ingediende zienswijzen van de gemeenten in ogenschouw nemen. 6. Extern toezicht Het extern toezicht hebben de 8 gemeenten geregeld in een samenwerkingsovereenkomst. In de samenwerkingsovereenkomst is vastgelegd dat het CP op basis van mandaten van de raden de bevoegdheden van de raden als bedoeld in artikel 48 WPO en in de statuten van de stichting uitoefent en coördineert Op basis van mandaat coördineert en oefent het CP in ieder geval de volgende bevoegdheden van de raden uit: a. Het houden van toezicht op het openbare karakter van het door de stichting te verzorgen onderwijs; b. Het benoemen van de leden van de Raad van Toezicht; c. Het instemmen met voorstellen tot wijzigen van de statuten; d. Het instemmen met voorstellen tot ontbinden van de stichting. Daarnaast coördineert het CP de volgende bevoegdheden van de raden: a. De zienswijzenprocedure van de afzonderlijke gemeenten op de begroting, de jaarrekening en de accountantsverklaring en op het voor de afzonderlijke gemeenten geldende deel van het jaarverslag;

5 pagina 5 van 6 b. De zienswijzenprocedure van de afzonderlijke gemeenten op het gehele jaarverslag, het strategisch beleidsplan en de meerjarenbegroting, als er bij de raad het vermoeden bestaat van ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet. 7. Invulling extern toezicht Het CP heeft besloten een financiële commissie, bestaande uit 3 ambtelijke deskundigen, in te stellen die de financiële stukken voor de zienswijzenprocedure beoordeelt en van een advies voorziet. Dit advies betrekt het CP bij de inhoudelijke beoordeling van de stukken. Vervolgens legt het CP de stukken, voorzien van een inhoudelijke beoordeling, voor aan de gemeenteraden. In de praktijk kost deze procedure veel tijd. Dit komt door de volgende oorzaken. Elke gemeente kent haar eigen besluitvormingstraject dat vaak 4 tot 6 weken in beslag neemt. Daarbij lopen de besluitvormingstrajecten in de gemeenten niet synchroon. Dit betekent dat het CvB de jaarstukken pas heel laat kan vaststellen, omdat voor de vaststelling van de stukken de RvT de jaarstukken eerst moet goedkeuren. Bij de goedkeuring moet de RvT de zienswijzen van de gemeenten meenemen. Enkele gemeenten hebben de zienwijzeprocedure gemandateerd aan het college van burgemeester en wethouders. Een ander punt van aandacht is dat door de openbare besluitvorming in de gemeenteraden er zaken (te vroeg) in de openbaarheid komen, waardoor Proo schade kan oplopen. Dit zijn zaken die nog in de onderzoeksfase zitten en waarover de interne besluitvorming en het overleg met betrokkenen nog niet afgerond. Gedacht kan worden aan onderwerpen als voorgenomen sluiting van scholen en krimp van het personeelsbestand. Bij het bijzonder onderwijs speelt dit punt geen rol, omdat deze besturen niet te maken hebben met de toezichthoudende rol van de gemeenten. 8. Taken individuele gemeenten Bij de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs behouden de individuele gemeenten naast de toezichthoudende taak als bedoeld in artikel 48 WPO een aantal taken op het terrein van openbaar onderwijs. De gemeente moet zorgen dat er voldoende mogelijkheden zijn om openbaar onderwijs te volgen. In artikel 23 lid 4 van de Grondwet is bepaald dat in elke gemeente van overheidswege voldoende openbaar algemeen vormend lager onderwijs wordt gegeven in een genoegzaam aantal scholen. Dit onderwerp speelt een rol bij het vaststellen van een plan van scholen (artikel 75 WPO). In het plan van scholen zijn scholen opgenomen die gaan starten en voor bekostiging in aanmerking willen komen. In artikel 75 lid 4 WPO is een speciale bepaling opgenomen voor het openbaar onderwijs. Verder kan een schoolbestuur besluiten een school vrijwillig op te heffen, zonder dat de school onder de wettelijke opheffingsnorm zit. Bij een openbare school neemt de gemeenteraad dit besluit. Maar wanneer het openbaar onderwijs is overgedragen aan een stichting is het bestuur van de stichting bevoegd tot vrijwillige opheffing van de school. Een besluit tot opheffing moet het bestuur wel meedelen aan de gemeenteraad. Indien de gemeenteraad besluit dat hij de school in stand wenst te houden, wordt deze niet opgeheven, maar wordt de instandhouding daarvan overgedragen aan de gemeente. Deze procedure is uitgewerkt in artikel 159 WPO.

6 pagina 6 van 6 Bijlage 1 Artikel 48. Instandhouding openbare school door een stichting 1. Een gemeenteraad kan besluiten dat een of meer openbare scholen in de gemeente in stand worden gehouden door een stichting die zich ten doel stelt het in stand houden van een of meer openbare scholen, al dan niet te zamen met openbare scholen als bedoeld in de Wet op de expertisecentra of openbare scholen als bedoeld in de Wet op het voortgezet onderwijs. 2. De gemeenteraad maakt het voornemen tot een besluit als bedoeld in het eerste lid bekend. 3. Een stichting die een openbare school in stand houdt, wordt opgericht door een of meer gemeenten, al dan niet te zamen met een of meer privaatrechtelijke rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid. 4. Het statutaire doel van de stichting is uitsluitend het geven van openbaar onderwijs overeenkomstig artikel De stichting oefent alle taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag uit. 6. Onverminderd het vierde lid voorzien de statuten in ieder geval in een regeling omtrent: a. de samenstelling, werkwijze en inrichting van het bestuur van de stichting, b. de wijze van benoeming, herbenoeming, schorsing en ontslag van de bestuursleden, met dien verstande dat de leden van het bestuur worden benoemd door de gemeenteraad of gemeenteraden en dat ten minste een derde gedeelte, doch geen meerderheid, van die leden wordt benoemd op bindende voordracht van de ouders van de leerlingen die zijn ingeschreven op de betrokken school of scholen, c. de termijn waarvoor de bestuursleden worden benoemd, d. de vaststelling van de begroting na goedkeuring door de desbetreffende gemeenteraad of gemeenteraden en de vaststelling van de jaarrekening na instemming van de desbetreffende gemeenteraad of gemeenteraden, e. de wijze waarop de gemeenteraad of gemeenteraden toezicht op het bestuur uitoefenen, f. de gronden waarop het bestuur kan besluiten de vergaderingen besloten te houden, g. de periode waarvoor de stichting in het leven wordt geroepen, met dien verstande dat deze periode ten minste 5 jaren bedraagt, en h. de bevoegdheid de stichting te ontbinden, met dien verstande dat in de regeling een overheersende invloed van de overheid in het bestuur is verzekerd. De goedkeuring bedoeld in onderdeel d kan worden onthouden wegens strijd met het recht of met het algemeen belang, waaronder begrepen het financiële belang van de gemeente. 7. De statuten van de stichting kunnen slechts worden gewijzigd na instemming van de desbetreffende gemeenteraad of gemeenteraden. 8. Het bestuur brengt jaarlijks aan de gemeenteraad of gemeenteraden verslag uit over de werkzaamheden, waarbij in ieder geval aandacht wordt geschonken aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. Het verslag wordt openbaar gemaakt. 9. De vergaderingen van het bestuur van de stichting zijn openbaar, tenzij het bestuur anders beslist, op gronden, vermeld in de statuten. 10. Indien voor 1 februari van het jaar waarvoor de begroting geldt, de begroting niet is goedgekeurd, neemt de gemeenteraad of gemeenteraden de maatregelen die zij nodig achten om de continuïteit van het onderwijsproces te waarborgen. 11. De gemeenteraad of gemeenteraden zijn in geval van ernstige taakverwaarlozing door het bestuur of functioneren in strijd met de wet bevoegd zelf te voorzien in het bestuur van de scholen en zo nodig de stichting te ontbinden. 12. Indien de school een raad van toezicht heeft, is het zesde lid niet van toepassing en voorzien de statuten, onverminderd artikel 17c, in ieder geval in een regeling omtrent: a. de samenstelling, werkwijze en inrichting van de raad van toezicht van de stichting, b. de wijze van benoeming, herbenoeming, schorsing en ontslag van de leden van de raad van toezicht, met dien verstande dat de leden van de raad van toezicht worden benoemd door de gemeenteraad of gemeenteraden en dat ten minste een derde gedeelte, doch geen meerderheid, van die leden wordt benoemd op bindende voordracht van de ouders van de leerlingen die zijn ingeschreven op de betrokken school of scholen, c. de termijn waarvoor de leden van de raad van toezicht worden benoemd, d. de vaststelling van de begroting en de jaarrekening, en e. de periode waarvoor de stichting in het leven wordt geroepen, met dien verstande dat deze periode ten minste 5 jaren bedraagt, h. de bevoegdheid de stichting te ontbinden, met dien verstande dat in de regeling een overheersende invloed van de overheid in de raad van toezicht is verzekerd. Het achtste, negende en elfde lid zijn van overeenkomstige toepassing.