Handreiking diensten van algemeen economisch belang

Transcriptie

1 Handreiking diensten van algemeen economisch belang Europa-proof project Deelproject staatssteun 1

2 Inhoudsopgave 1 Inleiding 3 2 Waarvoor is deze handreiking bedoeld? 3 Deel 1: Theorie 4 3 Staatssteun en diensten van algemeen economisch belang Wat is staatssteun? Wat is een dienst van algemeen economisch belang? Welke mogelijkheid zijn er om een dienst van algemeen economisch belang te compenseren? Altmark-criteria Vrijstellingsbeschikking voor diensten van algemeen economisch belang Kaderregeling voor diensten van algemeen economisch belang Stappenplan 6 Deel 2: Praktijk 8 4 College- en subsidiebesluit Vereisten aan een collegebesluit Vereisten aan een subsidiebesluit 8 5 Hoe overcompensatie te voorkomen Aanbestedingsprocedure Gemiddelde onderneming 9 2

3 1 Inleiding Deze handreiking is opgebouwd uit twee delen: een theoretisch deel en een praktisch deel. Het theoretische deel bestaat uit: een algemene inleiding over staatssteun en diensten van algemeen economisch belang (hoofdstuk 1) Het praktische deel bestaat uit: een beschrijving van de elementen die een collegebesluit en een subsidiebesluit tot vaststelling van een dienst van algemeen economisch belang moet bevatten (hoofdstuk 3). een beschrijving van de manier waarop overcompensatie kan worden voorkomen (hoofdstuk 4). 2 Waarvoor is deze handreiking bedoeld? Deze handreiking is vooral bedoeld voor gemeenteambtenaren die voor diensten van algemeen economisch belang compensatie of subsidie verlenen. Als in de tekst over steun of staatssteun wordt gesproken, wordt hiermee overheidssteun in de zin van artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag bedoeld. Voor achterliggende wetgeving en jurisprudentie kan de lezer de brochure staatssteun raadplegen. Vaak kan staatssteun worden voorkomen door in een zo vroeg mogelijk stadium te voorkomen dat er een voordeel aan een onderneming wordt verleend die voor de onderneming onder normale marktomstandigheden niet beschikbaar zou zijn. Wanneer het noodzakelijk blijkt om een melding te doen bij de Europese Commissie, betekent het niet dat de uitvoering van een project direct in gevaar komt. Het is daarom raadzaam om aanvullend advies over staatssteun in te winnen. Binnen de gemeente kunt u daarvoor contact opnemen met de deelnemers van het Europa-proof project van de gemeente. Daarnaast heeft iedere dienst een Europadeskundige aangewezen. Dit zijn tevens de JCOleden Ook hierbij kunt u voor advies terecht. 3

4 Deel 1: Theorie 3 Staatssteun en diensten van algemeen economisch belang 3.1 Wat is staatssteun? De staatssteunbepalingen zijn neergelegd in de artikelen 87 tot en met 89 van het EG-Verdrag. Er is sprake van staatssteun indien aan de volgende criteria wordt voldaan: 1. de steun wordt verleend door de staten of is met staatsmiddelen bekostigd; 2. de steun behelst een economisch voordeel dat de onderneming bij de gewone bedrijfsvoering niet zou hebben genoten; 3. met de steunmaatregel worden bepaalde ondernemingen of producties begunstigd (criterium van selectiviteit); 4. door de steun wordt de mededinging vervalst of dreigt de mededinging te worden vervalst; en 5. wordt het handelsverkeer tussen de lidstaten op een ongunstige wijze beïnvloed. Indien aan de eerste drie criteria voldaan is, moet de steun in principe aangemeld worden, omdat de Commissie snel tot de conclusie komt dat aan deze criteria voldaan is. Vervolgens toetst de Commissie ook de laatste twee criteria. Staatssteun kan toch worden toegestaan wanneer de Commissie een beroep op een van de uitzonderingen van dit verbod honoreert. Voor deze handreiking is alleen de uitzondering in artikel 86, lid 2 EG-verdrag van belang. Dit artikel biedt ruimte voor steun die nodig is voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang. 3.2 Wat is een dienst van algemeen economisch belang? Om goed te kunnen beoordelen wat een dienst van algemeen economisch belang is, is het goed om eerst in te gaan op de vraag wat dit begrip nu eigenlijk inhoudt. Diensten van algemeen economisch belang omvat alle marktdiensten die door de overheidsinstanties van algemeen belang worden geacht en waarvoor zij specifieke openbaredienstverplichtingen laten gelden. Een openbare dienstverplichting is de verplichtingen die de onderneming, indien zij haar eigen commercieel belang in aanmerking zou nemen, niet of niet in dezelfde mate, noch onder dezelfde voorwaarden op zich zou nemen. Een algemeen belang, en dus ook een dienst van algemeen economisch belang is een politieke keuze, die democratisch moet worden gelegitimeerd. Bij een dienst van algemeen economisch belang gaat het om diensten: Waarvan de verrichting doorgaans aan welbepaalde ondernemers wordt toevertrouwd eerder dan aan alle ondernemingen van een economische sector te worden opgelegd; Die voldoen aan algemene behoeften van de burgers, hetgeen met name het geval is bij universele diensten of bij bepaalde diensten die in het kader van netwerken worden aangeboden en niet tot een bepaalde categorie van gebruikers gericht zijn. Bij een dienst van algemeen economisch belang moet gedacht worden aan het hanteren van sociaal verantwoorde tarieven, het bieden van continuïteit en zekerheid of het mede verrichten van verliesgevende activiteiten. Binnen de gemeentelijke organisatie moet de dienst dan ook betrekking hebben op: Sociaal terrein Volksgezondheid Maatschappelijke zorg en welzijn Culturele activiteiten Ruimtelijke ordening Aanleg en beheer van openbare ruimte en infrastructuur Milieu en afval 4

5 Veiligheid Onderwijs 3.3 Welke mogelijkheid zijn er om een dienst van algemeen economisch belang te compenseren? Er zijn een aantal manieren om een dienst van algemeen economisch belang te benoemen. Indien aan de vereisten van het Altmark-arrest is voldaan, zal er geen sprake zijn van staatssteun. Dit heeft als voordeel dat hierover niet gerapporteerd hoeft te worden. Daarnaast kan de compensatie ook nog gegeven worden indien de betreffende onderneming nog een bedrag verschuldigd is aan de staat. Indien er wel sprake is van staatssteun, zoals bij de vrijstellingsbeschikking, is dat niet mogelijk. Het nadeel van voldoen aan de Altmark-criteria is de aanbestedingsplicht. In een aantal gevallen kan om deze reden voor de vrijstellingsbeschikking gekozen worden. Indien op geen enkele wijze aan de criteria voor Altmark en de vrijstellingsbeschikking kan worden voldaan, bestaat de mogelijkheid om de steun voor de dienst voor algemeen economisch belang aan te melden. De kaderregeling geeft weer op welke wijze de Commissie de steun zal toelaten Altmark-criteria In het Altmark-arrest is bepaald dat compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang geen staatssteun inhoudt indien aan de volgende 4 voorwaarden wordt voldaan: 1. De onderneming die de subsidie/bekostiging ontvangt, moet daadwerkelijk belast zijn met de publieke taken en de publieke taken moeten duidelijk blijken uit wetgeving of vergunningen; 2. De subsidiëring/bekostiging moet plaatsvinden op basis van objectieve en doorzichtige parameters, die vooraf zijn vastgesteld; 3. De compensatie mag niet hoger zijn, dan nodig is om de kosten van de publieke taak geheel of gedeeltelijk te dekken; 4. De keuze voor de begunstigde onderneming dient bij voorkeur te worden gemaakt in het kader van een openbare aanbesteding. Indien geen aanbestedingsprocedure heeft plaatsgevonden, dient het bedrag voor de compensatie te worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde, onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichting uit te voeren Wetgeving De publieke taak, die door de politiek als een dienst van openbaar belang is bestempeld, kan worden opgedragen aan een onderneming als de publieke taken zijn neergelegd in wetgeving of een bestuursrechtelijk besluit. Gemeenten kunnen zelf diensten van openbaar belang formuleren en deze vastleggen in verordeningen en besluiten. Dit houdt in dat de gemeente zich altijd eerst moet afvragen of de dienst van openbaar belang, die men door een private onderneming wil laten uitvoeren in wetgeving staat vermeld. Is dat niet het geval dan dient de publieke taak in een verordening, collegebesluit, vergunning of overeenkomst te worden vastgelegd Objectieve en transparante parameters Objectieve en transparante parameters houdt in dat de gemeente duidelijke afspraken moet maken over het bedrag wat ermee gemoeid is en wat de desbetreffende onderneming voor dat bedrag precies moet doen. De steunverlening en de openbaredienstverplichting dienen dus duidelijk omschreven te worden Geen overcompensatie De strekking van deze voorwaarde is dat het totale bedrag aan subsidie de te maken kosten inclusief een redelijke winstmarge niet mag overschrijden. Aan deze voorwaarde hoeft niet te worden voldaan, indien de desbetreffende publieke taken door middel van een openbare aanbestedingsprocedure aan een onderneming worden gegund. 5

6 Om de te maken kosten vooraf te kunnen vaststellen is het van belang om de volgende elementen vooraf te bepalen: a) kosten van de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, b) inkomsten uit de openbare dienstverplichtingen en c) redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen. Deze begrippen zijn door de Commissie in de ontwerp-vrijstellingsbeschikking en de ontwerp-kaderregeling nader uitgewerkt Aanbesteding of gemiddelde onderneming Door openbare aanbesteding kan worden voorkomen dat er sprake is van overcompensatie. Indien openbare aanbesteding niet mogelijk is, dan moet men bij de berekening van het subsidiabele bedrag uitgaan van de kosten die een gemiddelde onderneming in de desbetreffende branche maakt Vrijstellingsbeschikking voor diensten van algemeen economisch belang De beschikking kan gebruikt worden indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: De omzet van de onderneming mag niet meer bedragen dan 100 miljoen Euro, en; De compensatie voor de dienst van algemeen economisch belang mag niet meer bedragen dan 30 miljoen Euro. Een dergelijke vorm van compensatie voor diensten van algemeen economisch belang wordt door de Europese Commissie als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt aangemerkt. Om onder de vrijstellingsbeschikking te vallen moet in een subsidiebesluit de volgende elementen zijn terug te vinden: 1. De aard en de duur van de dienst van algemeen economisch belang. 2. Een beschrijving van de onderneming en het territorium waarop de dienst wordt uitgevoerd. 3. De aard van exclusieve of speciale rechten, die aan een onderneming worden toegekend. 4. De parameters om te voorkomen dat er sprake is van overcompensatie. 5. de maatregelen ter terugbetaling van eventuele overcompensatie De Europese Commissie heeft tegelijkertijd de Transparantierichtlijn aangepast, waardoor ondernemingen die een compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang ontvangen en tegelijkertijd commerciële activiteiten blijven verrichten, een gescheiden boekhouding moeten voeren Kaderregeling voor diensten van algemeen economisch belang Voor steun die niet aan onder de vrijstellingsbeschikking valt, heeft de Commissie een kaderregeling ontworpen. In deze kaderregeling geeft de Commissie aan hoe zij, indien niet aan de vereisten van Altmark en de vrijstellingsbeschikking wordt voldaan, zal oordelen over diensten van algemeen economisch belang. In de kaderregeling staan enkele vereisten waaraan de dienst van algemeen economisch belang moet voldoen, zoals het aanwijzen van de dienst als een dienst van algemeen economisch belang en het gebied waarvoor dat geldt, de criteria om de compensatie te berekenen en waarborgen voor het terugbetalen van overcompensatie. In de kaderregeling wordt bovendien de mogelijkheid gecreëerd om overcompensatie te geven (10%) en kan de overcompensatie worden overgeheveld naar andere jaren Stappenplan Stap 1 Probeer eerst aan de Altmark criteria te voldoen. De steunmaatregel valt dan buiten het Europese verdrag en de staatssteunregels zijn niet van toepassing 6

7 Stap 2 Indien niet aan de Altmark criteria voldaan kan worden, kan een beroep op de vrijstellingsbeschikking van de Commissie gedaan worden. De criteria zijn gelijk aan Altmark, maar er geldt geen aanbestedingsplicht. De steun mag maximaal 30 miljoen euro bedragen. De steunmaatregel wordt wel als staatssteun gezien, maar is gerechtvaardigd. Stap 3 Indien ook niet aan de criteria van de vrijstellingsbeschikking kan worden voldaan, dient de steun aangemeld te worden. Om de aanmelding succesvol te maken kan de kaderregeling gebruikt worden. 7

8 Deel 2: Praktijk 4 College- en subsidiebesluit 4.1 Vereisten aan een collegebesluit De Haagse Kaderverordening Subsidies biedt het kader dat aangeeft voor welke sectoren compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang gegeven kan worden. Het is wel van belang dat het College van Burgemeester en Wethouders het besluit neemt dat de concrete activiteit als dienst van algemeen economisch belang aanwijst. De tekst van het besluit kan er dan als volgt uit komen te zien: HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS, Besluit: - De [activiteit invullen] aan te merken als dienst van algemeen economisch belang In de samenvatting of in een toelichting kan vervolgens verder gemotiveerd worden waarom hier sprake is van een dienst van algemeen economisch belang. Daarbij moeten de volgende elementen aan de orde komen: - Waarom wordt de dienst aan een selecte groep ondernemers toevertrouwd? - In welke mate voldoet de dienst aan de algemene behoeften van de burgers? - Wordt door de onderneming sociaal verantwoorde tarieven gehanteerd, wordt er door de onderneming continuïteit en zekerheid geboden of verrichten de onderneming verliesgevende activiteiten? 4.2 Vereisten aan een subsidiebesluit De compensatie kan op een aantal manieren gegeven worden. Er kan natuurlijk een overeenkomst afgesloten worden, maar er kan ook gekozen worden voor een subsidiebesluit. De vorm doet dan ook niet ter zake. Wel is het belangrijk dat in het subsidiebesluit of de overeenkomst de volgende elementen terugkomen: De aard van de dienst van algemeen economisch belang De activiteit die de onderneming in dit geval gaat uitvoeren en waarom deze activiteit als dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt. Welke onderneming compensatie ontvangt In ieder subsidiebesluit is natuurlijk terug te vinden aan welke onderneming de compensatie gegeven wordt. Het grondgebied Het grondgebied kan natuurlijk de gehele gemeente zijn, maar er kan ook afgesproken worden dat de onderneming slechts op een gedeelte van de gemeente de dienst van algemeen economisch belang uitvoert. Welke bijzondere rechten worden toegekend In sommige gevallen zal de onderneming een exclusief recht krijgen om de dienst van algemeen economisch belang uit te voeren. Dit exclusieve recht moet in het subsidiebesluit benoemd worden. Voor welke activiteiten welk bedrag wordt uitgekeerd Hierdoor worden de parameters vastgesteld waarvoor de compensatie gegeven wordt. 8

9 Hoe met overcompensatie en ondercompensatie wordt omgegaan In het subsidiebesluit moeten de parameters waarvoor compensatie wordt verleend zijn opgenomen. Er dient een garantie in te worden gebouwd dat geen overcompensatie wordt gegeven. Hoe dit bereikt kan worden, is te lezen in het volgende hoofdstuk. Het is daarnaast verstandig om ook een bepaling over ondercompensatie op te nemen. Hierbij dient bekeken te worden op wie het risico van ondercompensatie moet komen te rusten. Dit kan bij de gemeente zijn, maar kan ook op de onderneming worden afgewenteld. Indien de onderneming andere commerciële activiteiten verricht, dient de onderneming verplicht te worden een gescheiden boekhouding bij te houden Ingevolge de Transparantierichtlijn moet een gescheiden boekhouding bijgehouden voor andere activiteiten die de onderneming verricht anders dan de dienst van algemeen economisch belang. 5 Hoe overcompensatie te voorkomen 5.1 Aanbestedingsprocedure Indien een aanbestedingsprocedure wordt gevolgd, zal er per definitie geen sprake zijn van overcompensatie. De prijs wordt dan immers op de markt bepaald, zodat er nooit van een voordeel gesproken kan worden. Omtrent de aanbestedingsprocedure is nog het een en ander onduidelijk. Mogelijke risico s zijn: - Economisch meest voordelige aanbieding als gunningscriteria Een aanbesteding kan gegund worden op basis van laagste prijs of economisch meest voordelige aanbieding. Bij economisch meest voordelige aanbieding wordt naast de prijs, ook rekening gehouden met bijvoorbeeld de kwaliteit. Daardoor wordt bij het gunningscriteria economisch meest voordelige aanbieding niet (altijd) degene met de laagste prijs geselecteerd. Op dit moment is nog niet duidelijk of in een dergelijk geval er bij een aanbesteding die gegund wordt op basis van economisch meest voordelige aanbieding toch sprake is van overcompensatie. Er is immers een andere aanbieder met een lagere prijs. - 1b-diensten De aanbestedingsrichtlijnen kennen voor 1b-diensten een verlicht regime. Hierdoor kunnen 1b-diensten rechtstreeks worden gegund. Het is op voorhand niet duidelijk of in overeenstemming met de aanbestedingsrichtlijnen handelen er ook toe leidt dat er geen overcompensatie wordt gegeven. - Inbesteden Ook inbesteden leidt ertoe dat een opdracht rechtstreeks gegund wordt. Hierbij geldt ook dat op voorhand niet duidelijk is of handelen conform de aanbestedingsrichtlijnen ertoe leidt dat er geen overcompensatie wordt gegeven. Indien één van de volgende punten zich voordoen, kan zich het risico voordoen dat niet aan de criteria van Altmark wordt voldaan. De Europese Commissie en het Europese Hof van Justitie hebben hierover nog geen duidelijkheid gegeven. In een dergelijk geval is het verstandig om de dienst van algemeen economisch belang (ook) onder de vrijstellingsbeschikking te laten vallen. 5.2 Gemiddelde onderneming Het criterium gemiddelde onderneming moet op de volgende manier worden vastgesteld. In eerste instantie moeten de kosten van de dienst van algemeen economisch belang worden vastgesteld. Bij de berekening van de kosten mogen de volgende kosten worden meegenomen: - Alle variabele kosten - Een passende bijdrage voor de vaste kosten 9

10 - Een passende vergoeding voor het eigen kapitaal, indien het kapitaal wordt gebruikt voor de dienst van algemeen economisch belang Vervolgens moeten de inkomsten uit de dienst van algemeen economisch belang worden vastgesteld. Daarbij moet rekening gehouden worden met: - De inkomsten die voortvloeien uit de dienst van algemeen economisch belang - Indien de onderneming bijzondere of uitsluitende rechten verkrijgt, dienen alle inkomsten die zij hiervan geniet in aanmerking genomen te worden. Vervolgens wordt de inkomsten afgetrokken van de kosten. Hieruit volgt het bedrag van de compensatie. Daarbij mag een vergoeding van redelijke winst worden opgeteld. Om te bepalen wanneer er sprake is van redelijke winst, moet het gemiddelde percentage van soortgelijke ondernemingen genomen worden. Dit mogen ondernemingen uit Nederland zijn. Indien deze niet voorhanden zijn, kan naar soortgelijke ondernemingen binnen Europa gekeken worden. Dit leidt dan uiteindelijk tot de volgende rekensom: Kosten inkomsten + redelijke winst = compensatie 10