Inleiding tot de BBC

Transcriptie

1 Inleiding tot de BBC Gemeenteraadszitting van 17/12/2013 Gemeente Overijse NIS-code Begijnhof Overijse 1

2 2

3 Inhoud: Inleiding tot de BBC 1. Inleiding tot de BBC Algemene principes voor de beleids- en beheerscyclus Inleiding De Beleidscyclus en de bestuursperiode Beleids- en beheersrapporten Strategisch management en beleidsdoelstellingen Functionele indeling in beleidsdomeinen, beleidsvelden en beleidsitems Financiële vertaling van de beleidsdoelstellingen Bepaling beleidsdomeinen en prioritaire doelstellingen Beleidsrapporten Meerjarenplan en Budget Meerjarenplan Budget Besluit

4 4

5 1. Inleiding tot de BBC 5

6 6

7 1.1 Algemene principes voor de beleids- en beheerscyclus Inleiding Het besluit van de Vlaamse Regering betreffende de beleids- en beheercyclus (BBC) van de gemeenten, de provincies en OCMW s werd op 25 juni 2010 goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Op deze wijze wil Vlaanderen het planmatig beleid en het strategisch management bij de lokale besturen bevorderen door een modernisering van het financieel beleid. Volgens het besluit moeten alle lokale overheden verplicht starten met de BBC vanaf 1 januari De bedoeling van deze algemene inleiding is om inzicht te verschaffen bij de algemene principes van de BBC teneinde de bijhorende beleidsrapporten op een correcte wijze te kunnen interpreteren De Beleidscyclus en de bestuursperiode De beleidscyclus is niet gelijk aan de bestuursperiode. De bestuursperiode is de legislatuur, met name de periode tussen de verkiezingen van de beleidsmakers. De beleidscyclus heeft ook een periode van 6 jaar, maar start in principe pas in het tweede jaar van de legislatuur en overspant ook het eerste jaar van de volgende legislatuur. De reden hiervoor is dat er op deze wijze een continuïteit kan worden gecreëerd. Zo heeft een nieuwe bewindsploeg tijdens het eerste jaar van de bestuursperiode tijd om het meerjarenplan voor de komende periode op te stellen zonder dat de uitvoering van het beleid in het gedrang komt Beleids- en beheersrapporten De basis van de BBC betreft de beleids- en beheercyclus van de lokale besturen en de koppeling tussen beide. Zowel voor wat betreft de beleidscyclus als de beheerscyclus zijn specifieke rapporten vereist: - De beleidsrapporten die in het besluit staan vermeld zijn het meerjarenplan, de aanpassingen van het meerjarenplan, het budget, de budgetwijziging en de jaarrekening. Beleidsrapporten hebben betrekking op de beleidscyclus en zijn dus rapporten waarover de gemeenteraad beslist. De bijhorende rapporten waarover de gemeenteraad nu gaat beslissen betreffen het meerjarenplan en het budget Deze Inleiding tot de BBC is gebaseerd op een onderdeel van de beleidsrapporten van de Stad Lier, één van de pilootgemeenten, die reeds in 2012 instapten in het BBC-verhaal. 7

8 - De beheersrapporten betreffen de beheersbudgetten, interne kredietaanpassingen, de beheersrekeningen en beheersbudgetten. Deze rapporten worden hoofdzakelijk opgesteld in functie van gedelegeerd budgethouderschap. Het meerjarenplan en het budget zijn de beleidsrapporten die gekoppeld zijn aan de planning. Het meerjarenplan is erg belangrijk aan de start van de beleidscyclus. Het budget is het document voor de start van elk jaar uit de beleidscyclus. Beide documenten geven, in verschillend detail, een zicht op de strategie van het bestuur en de wijze waarop ze zal worden gerealiseerd. De jaarrekening is het beleidsrapport dat hoort bij de evaluatie. De jaarrekening blikt terug en geeft een overzicht van de realisatie van de verschillende doelstellingen in het afgelopen jaar Strategisch management en beleidsdoelstellingen Het is duidelijk dat strategisch management een belangrijk concept is dat in het nieuwe publieke management een zeer belangrijke plaats inneemt. Strategisch management heeft te maken met het werken met doelstellingen en het zorgen dat die doelstellingen ook zo goed als mogelijk gehaald worden. Het is belangrijk om even stil te staan bij de wijze waarop de strategie vertaald moet worden. Dat gebeurt aan de hand van het formuleren van beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties die gekoppeld moeten worden aan middelen die voor de realisatie ervan moeten ingezet worden. a. Wat zijn beleidsdoelstellingen? Beleidsdoelstellingen worden in artikel 6 van het besluit van de Vlaamse Regering nader omschreven. Beleidsdoelstellingen bestaan uit: - Een specifieke omschrijving van het vooropgestelde resultaat of eventueel van het vooropgestelde effect dat de gemeenteraad wil bereiken voor het extern of intern te voeren beleid. In de mate van het mogelijke wordt dat resultaat of dat effect meetbaar en zichtbaar gemaakt. - Eén of meer actieplannen die ondernomen zullen worden voor de realisatie van de beleidsdoelstelling. - De raming van de ontvangsten en uitgaven per jaar waarop de beleidsdoelstelling betrekking heeft. Er zijn met andere woorden drie belangrijke componenten bij het formuleren van de strategie: de beleidsdoelstelling, het actieplan en de actie. Omwille van hun verschillende tijdshorizon moeten ze niet allemaal op hetzelfde ogenblik in detail worden beschreven. b. Prioritaire beleidsdoelstellingen versus overig beleid Het besluit van de Vlaamse Regering maakt een onderscheid tussen twee soorten van beleid: de prioritaire beleidsdoelstellingen en het overig beleid. 8

9 Prioritaire beleidsdoelstellingen zijn die beleidsdoelstellingen waarover de gemeenteraad expliciet wenst te rapporteren in de beleidsrapporten. Ze worden opgenomen in de strategische nota van het meerjarenplan en jaarlijks geconcretiseerd in de doelstellingennota van het budget. Deze doelstellingen worden ook geëvalueerd in de doelstellingenrealisatie van de jaarrekening. De reden hiervoor is dat de gemeenteraad geacht wordt om hoofdzakelijk een beleidsbepalende rol te spelen, en niet een beleidsuitvoerende. Ze moet zich daarom concentreren op de hoofdlijnen. Het kan zeker niet de bedoeling zijn om alle activiteiten van het bestuur te vertalen in prioritaire beleidsdoelstellingen. De focus van de gemeenteraad moet liggen op de belangrijkste wijzigingen die het bestuur wil aanbrengen aan de bestaande toestand. De tweede categorie beleidsdoelstellingen omvat de beleidsdoelstellingen die niet als prioritair werden weerhouden. Ze worden samengevat onder de titel overig beleid. De beleidsrapporten maken dus gebruik van de volgende indeling van het beleid: - Prioritaire beleidsdoelstellingen - Overig beleid, zijnde de overige beleidsdoelstellingen Belangrijk is te onderlijnen dat de selectie van de prioritaire beleidsdoelstellingen geen afbreuk doet aan de bepalingen van het besluit voor alle beleidsdoelstellingen. De beleidsdoelstellingen uit het overig beleid moeten dus ook gespecifieerd worden volgens de bepalingen van het besluit. Alleen worden ze niet expliciet en gedetailleerd opgenomen in de beleidsrapporten zelf. Ze moeten wel ter beschikking staan van de gemeenteraadsleden. Daarom vindt u naast het meerjarenplan en budget eveneens een exemplaar van de volledige beleidsnota waarin alle doelstellingen worden opgenomen Functionele indeling in beleidsdomeinen, beleidsvelden en beleidsitems. Een ander belangrijk element in BBC is het feit dat de beleidsrapporten worden ingedeeld volgens beleidsdomeinen, die op hun beurt verder worden opgedeeld in beleidsvelden en beleidsitems. Het niveau van de beleidsvelden bevindt zich op het laagste niveau van de registratiesleutels. Dit niveau is niet zichtbaar in de beleidsrapporten en kan daardoor voor enige verwarring zorgen. Het is echter een belangrijk onderdeel van de filosofie en architectuur van de BBC en is daarom belangrijk om ook in deze inleiding kort toe te lichten. Deze opdeling is van belang omwille van de rapporteringsverplichtingen naar de hogere overheden toe. Om een globaal overzicht te krijgen van de doelstellingen van de lokale overheden moet dus een gemeenschappelijke structuur worden bepaald waarlangs alle 9

10 lokale overheden rapporteren. Die gemeenschappelijke structuur is de functionele indeling in beleidsvelden. De Vlaamse Regering bepaalt dat de registraties in het financiële systeem moeten gebeuren op het niveau van de beleidsvelden. Dit wil zeggen dat alle lokale besturen hun registraties in het financiële registratiesysteem op dezelfde wijze functioneel gaan indelen op het niveau van de beleidsvelden. De beleidsvelden werden verplicht door de minister vastgesteld en moeten door de besturen gebruikt worden. Beleidsvelden worden gegroepeerd tot beleidsdomeinen. Een beleidsdomein is een verzameling van beleidsvelden die een samenhangend geheel vormen. De gemeenteraad bepaalt de wijze waarop de beleidsdomeinen samengesteld worden uit beleidsvelden. Eén beleidsdomein moet verplicht worden gehanteerd, zijnde het beleidsdomein Algemene Financiering. Dit beleidsdomein omvat de ontvangsten en uitgaven die geen rechtstreeks verband houden met een specifieke dienstverlening of investering. Op deze wijze kan de gemeenteraad vaststellen hoeveel er van de algemene financieringsmiddelen wordt bijgedragen aan elk van de beleidsdomeinen Financiële vertaling van de beleidsdoelstellingen. Een belangrijk uitgangspunt is dat de financiële vertaling van de beleidsdoelstellingen alleen gebeurt op basis van ontvangsten en uitgaven. Een ontvangst of een uitgave is een transactie die een verandering van de beschikbare en realiseerbare geldmiddelen tot gevolg zal hebben op de korte termijn. Dat betekent dat voor elke financieel boekjaar waarop een beleidsdoelstelling betrekking heeft alleen die elementen opgenomen worden die binnen dat jaar zullen zorgen voor een inning of een betaling. De beleidsbeslissingen worden genomen op basis van de hoeveelheid geld (financieringsmogelijkheden) die moet vrijgemaakt worden voor de realisatie van beleidsdoelstellingen. Ook het onderscheid tussen transactiekredieten en verbinteniskredieten is essentieel binnen de BBC. Deze twee kredietsoorten worden als volgt gedefinieerd: - Een transactiekrediet is het krediet dat toegekend wordt voor de ontvangsten en uitgaven binnen één financieel boekjaar. Het is dus het bedrag aan uitgevoerde werken dat in dat jaar zal worden gefactureerd. - Een verbinteniskrediet is het totaal van de transactiekredieten voor de desbetreffende rubriek. Het is dus het krediet dat toegekend wordt voor het totaal van de ontvangsten en uitgaven die het gevolg zullen zijn van een verbintenis. Het is dus het bedrag dat men mag gunnen aan bestellingen. 10

11 2. Bepaling beleidsdomeinen en prioritaire doelstellingen 11

12 12

13 Zoals hierboven wordt toegelicht heeft de Vlaamse Regering een vast schema opgelegd van beleidsvelden dat verplicht wordt opgelegd en op een logische wijze moet gebundeld worden in beleidsdomeinen. Deze koppeling tot samenhangende beleidsdomeinen kan door elk bestuur vrij bepaald worden. Er is echter één belangrijke beperking en dat is dat een beleidsveld maar tot 1 beleidsdomein kan toebedeeld worden. Voor Overijse werden in totaal 2 beleidsdomeinen weerhouden (waarvan 1 verplicht, zijnde algemene financiering ) en 10 beleidsdoelstellingen. Er werden 5 prioritaire beleidsdoelstellingen geselecteerd die in het meerjarenplan en het budget meer in detail toegelicht worden. 13

14 14

15 3.Beleidsrapporten Meerjarenplan en Budget

16 16

17 3.1 Meerjarenplan a. Inleidend Het meerjarenplan is het document dat aan de start van de beleidscyclus wordt opgemaakt voor de duur van de hele beleidscyclus. Dat betekent dat aan de start van de beleidscyclus de organisatie het proces van de strategische planning heeft doorlopen en haar strategie heeft vertaald in beleidsdoelstellingen voor de jaren van de beleidscyclus. Het meerjarenplan geef met andere woorden een inzicht in de wijze waarop het bestuur haar strategie wenst te realiseren in de komende 6 jaar van de beleidscyclus. Hiervoor worden beleidsdoelstellingen en actieplannen geformuleerd die inzicht geven in wat de organisatie wil bereiken en hoe ze dat gaat doen. b. Inhoud meerjarenplan Het besluit van de Vlaamse Regering bepaalt welke onderdelen er in het meerjarenplan moeten opgenomen worden. Het meerjarenplan bestaat uit: - Strategische nota - Een financiële nota bestaande uit: - Financieel doelstellingenplan o Staat van het financieel evenwicht - Toelichting die minstens volgende onderdelen bevat: o Omgevingsanalyse o Financiële risico s o Overzicht van de beleidsdoelstellingen o Interne organisatie met inbegrip van het organigram, personeelsbestand, overzicht budgethouders, een overzicht van de beleidsvelden per beleidsdomein o Overzicht van entiteiten waarin de gemeente deelnemingen heeft o Fiscaliteit o Financiële schulden 3.2 Budget 2014 a. Inleidend Het budget is het document dat opgemaakt wordt voor de duur van één financieel dienstjaar. Het geeft weer wat het lokaal bestuur tijdens het dienstjaar wil ondernemen om haar beleidsdoelstellingen en actieplannen (die in de meerjarenplanning werden goedgekeurd) te realiseren. 17

18 Het budget is het planningsdocument voor de korte termijn. Het zal de actieplannen die in het meerjarenplan zijn aangeduid voor het desbetreffende financiële dienstjaar verder concretiseren in acties en aan deze acties de nodige financiële middelen koppelen. b. Functies van budget Het is belangrijk stil te staan bij de verschillende functies van het budget. - Beleidsfunctie Het budget is het document dat de planning voor de korte termijn weergeeft. Het budget is de concrete invulling van de algemene beleidslijnen die in het meerjarenplan zijn vastgelegd. - Financiële planningsfunctie Het budget laat toe om in te schatten hoe de financiële toestand van het bestuur zal evolueren in de loop van het komende jaar. Deze planningsfunctie laat toe om te evalueren of het toestandsevenwicht voor het betrokken financiële dienstjaar gerespecteerd wordt. - Beheersfunctie De beheersfunctie van het budget verwijst naar de functie van het budget als managementinstrument. Het is bedoeld om een optimale inzet van de middelen te bekomen. - Autorisatiefunctie Deze belangrijke functie betekent concreet dat de gemeenteraad via het budget de hoofdbudgethouders machtigt om de middelen te besteden en te verwerven. Deze machtiging wordt toegekend aan de hoofdbudgethouder, zijnde het college van burgemeester en schepenen. - Controlefunctie De machtiging van de raad om de middelen te besteden en te verwerven houdt impliciet in dat de kredieten begrensd zijn. Deze begrenzing zorgt ervoor dat het bestuur een gezond financieel beleid voert en niet ontspoort. Anderzijds is het natuurlijk ook zo dat het bestuur voldoende flexibel moet kunnen inspelen op veranderende omstandigheden. De sleutel hiertoe is de kredietcontrole die een balans moet vinden tussen de controlefunctie van het budget en de nodige flexibiliteit om een efficiënt beleid te kunnen voeren. - Statistische functie Tenslotte heeft het budget ook een belangrijke functie in termen van rapportering en benchmarking zowel op Vlaams als op Europees of internationaal niveau. c. Inhoud van het budget Net zoals het meerjarenplan bestaat het budget ook uit drie delen: - De beleidsnota die bestaat uit: o De doelstellingennota 18

19 o Het doelstellingenbudget o De financiële toestand o De lijst met opdrachten van werken, leveringen en diensten o De lijst met daden van beschikking o De lijst met nominatief toegekende subsidies - De financiële nota die bestaat uit: o Het exploitatiebudget o Het investeringsbudget o Het liquiditeitenbudget - De toelichting die bestaat uit een aantal verplichte schema s. d. Aansluiting van het budget bij het meerjarenplan Doorheen de bespreking van de verschillende onderdelen van het budget werd al verwezen naar de belangrijke voorwaarde van aansluiting tussen het budget en het meerjarenplan. De voorwaarden waaronder het budget, inclusief de budgetwijzigingen passen in het meerjarenplan zijn: - De doelstellingennota van het budget bevat voor het financiële boekjaar de beleidsdoelstellingen en actieplannen die ook in de strategische nota van het meerjarenplan zijn opgenomen. - Het resultaat op kasbasis van het betrokken jaar is groter dan of gelijk aan nul. - De autofinancieringsmarge van het financiële boekjaar in het budget is groter dan of gelijk aan de autofinancieringsmarge van hetzelfde boekjaar in het meerjarenplan. - Er zijn met andere woorden twee aspecten die het passend karakter van het budget in het meerjarenplan beoordelen: een inhoudelijk aspect en een financieel aspect. e. Budgetwijzigingen en interne kredietaanpassingen De gemeenteraad machtigt de hoofdbudgethouder (CBS) via het budget om uitvoering te geven aan de beleidsdoelstellingen zoals bepaald in het meerjarenplan. De machtiging die de raad geeft komt in de BBC op een aanzienlijk hoog niveau te liggen. De gemeenteraad focust op de bepaling van de hoofdlijnen van het beleid en biedt voldoende ruimte voor een efficiënte uitvoering van het beleid. Doorheen de periode van de beleidscyclus is het niet ondenkbaar dat een wijziging kan optreden. Dat betekent concreet dat de kredieten die voorzien waren in de planningsdocumenten aangepast moeten worden. Op dat ogenblik wordt de door de gemeenteraad toegekende autorisatie gewijzigd en dat is iets wat niet door het ambtelijke niveau kan worden beslist. 19

20 Principe De Vlaamse Regering heeft aangeduid welke aanpassingen niet via interne kredietaanpassing (bevoegdheid CBS) kunnen gebeuren. Hiervoor werd een limitatieve lijst opgemaakt. In alle andere gevallen kan er dus gebruikt gemaakt worden van een interne kredietaanpassing. Het budget kan niet via interne kredietaanpassing gewijzigd worden voor: - Wijzigingen waardoor het budget niet meer past in het meerjarenplan - Wijzigingen van het exploitatiebudget van een budgettaire entiteit, inclusief de laatste budgetwijziging die, per beleidsdomein, een daling van het saldo tussen ontvangsten en uitgaven tot gevolg hebben. - Wijzigingen van een verbinteniskrediet van een investeringsenveloppe - Wijzigingen per beleidsdomein van het totaal van de transactiekredieten van een budgettaire entiteit. - Wijzigingen van het liquiditeitenbudget voor de transactiekredieten. Een kredietwijziging mag er in elke geval niet toe leiden dat het nieuwe krediet lager is dan de vastgelegde verbintenis of transactie. In dat geval zouden reeds aangegane engagementen niet kunnen worden gerealiseerd. Modaliteiten van interne kredietaanpassingen De interne kredietaanpassing moet worden beslist door het CBS en is een nietdelegeerbare bevoegdheid. Modaliteiten voor een budgetwijziging Een budgetwijziging behelst een aanpassing van een beleidsrapport en is dus in wezen ook een beleidsrapport. Dat betekent dat een budgetwijziging altijd zal bestaan uit een verklarende nota en een financiële nota. Een budgetwijziging houdt steeds in dat het doelstellingenbudget en de financiële toestand moeten worden herzien. Een budgetwijziging is zoals gezegd een beleidsrapport en de bevoegdheid voor het goedkeuren van een beleidsrapport is een niet-delegeerbare bevoegdheid van de gemeenteraad. 20

21 4.Besluit 21

22 22

23 Het nieuw publiek management heeft een grotere focus op resultaten waardoor er een belangrijke verschuiving komt in de functies van het budget. Traditioneel lag de klemtoon van het budget (begroting) op de controle- en autorisatiefunctie. Met het nieuwe overheidsdenken en het belang van de beleidsdoelstellingen als antwoord op de vraag wat het bestuur wil bereiken, komt de klemtoon van het budget op de eerste plaats te liggen bij het bepalen van het beleid (beleidsnota) om vervolgens in functie van dit beleid een machtiging tot uitvoering te geven (financiële nota). De bepaling van het beleid gebeurt in de beleidsnota, de autorisatie door de gemeenteraad voor het beleid in de financiële nota. Vervolgens kan via budgethouderschap vorm gegeven worden aan verschillende taakstellende budgetten die een goed beheer binnen de organisatie toelaten. Meer informatie over de beleids-en beheerscyclus (BBC) kunt u terugvinden op de webpagina s van de VVSG en het Agentschap Binnenlands Bestuur. 23

24 Dieter Vanderhaeghe Gemeentesecretaris Mik Lenseclaes Financieel beheerder 24