Sturen op output, input of beide?

Transcriptie

1 36 // VLAAMS TIJDSCHRIFT VOOR SPORTBEHEER / 2016 / N 253 Sturen op output, input of beide? Stijn Lombaert directeur Griffie, provincie West-Vlaanderen stijn.lombaert@west-vlaanderen.be Dag 1, sessie 7 Sturen op output, input of beide? Stijn Lombaert, directeur Griffie provincie West-Vlaanderen Hoewel de organieke decreten reeds in 2005 resultaatgericht (financieel) management op de agenda plaatsten, werd het pas echt menens met de implementatie van de beleids- en beheerscyclus (BBC). Maar hoe precies kan de BBC bijdragen tot een betere sturing op output (prestaties)? En hoe zit het dan met input? Dit artikel illustreert vanuit een generiek kader over het functioneren van de overheid hoe BBC bijdraagt tot het invoeren van de focus op outputsturing en de relatie met inputsturing. Beleid voeren De BBC is samen met een hele reeks andere instrumenten via de organieke decreten geïntroduceerd om een vastgesteld probleem in de werking van de Vlaamse lokale besturen aan te pakken. Er was nood aan versteviging van het primaat van de politiek. Met andere woorden, de nieuwe instrumenten moeten de democratisch verkozen raadsleden en mandatarissen toelaten om beter het gewenste beleid te formuleren, op te volgen en te evalueren. De introductie van de BBC had niet tot doel het leven van de administratie aangenamer te maken, maar had alles te maken met het duidelijker opmaken van de beleidsrapporten voor de raadsleden en mandatarissen en het zorgen voor een heldere afstemming van de doelen en de middelen. Beleid voeren is niks anders dan het nemen van initiatieven die het gedrag van de burgers beïnvloeden in de gewenste richting. Het komt het beleid (de mandatarissen) exclusief toe om hiervoor de prestaties (producten en diensten) te bepalen FIGUUR 1 // Schematische voorstelling van beleid voeren: MAPE-keten OMGEVING Beleid voeren = gedrag van de burgers sturen (outcome) Effectiviteit MIDDEL (input) ACTIVITEIT (processen) PRESTATIE (output) ORGANISATIE De werking van het lokaal bestuur (management) Efficiëntie

2 SPORTBELEID // 37 die het gewenste effect kunnen bereiken. Ze dragen ook de eindverantwoordelijkheid voor het slagen of falen van het beleid. De mate waarin men hierin slaagt, wordt effectiviteit van het beleid genoemd. Anders gezegd: de overheid onttrekt middelen aan de omgeving/maatschappij (input) die zij verwerkt (transformatie) tot output. Deze output wordt vervolgens ingezet in de maatschappij om een bepaald effect te bekomen (outcome). Via feedback kan opgevolgd worden of het voorziene effect al dan niet wordt bereikt. Deze feedback vormt een essentieel instrument om het overheidsbeleid desgewenst bij te sturen. Efficiëntie heeft betrekking op de processen van de organisatie (doen we de dingen goed?) en gaat na of de organisatie over de juiste processen beschikt om onder de meest optimale omstandigheden de producten en/of diensten te leveren. Effectiviteit beantwoordt de vraag Doen we als bestuur de goede dingen?. Een vraag van een totaal andere aard die zich focust op doelbereiking. Efficiëntie weerspiegelt voornamelijk de interne organisatie en is van belang voor het intern draagvlak. Het geeft immers weer wat de personeelsleden zullen doen om de prestaties te leveren. Effectiviteit gaat primair over de externe dimensie waar alle stakeholders interesse in hebben. Het schept immers duidelijkheid over hoe een bepaald beleid zal worden gerealiseerd. Of beter gezegd, welke prestaties geleverd zullen worden om dat beleid te realiseren. De functie van de administratie (de organisatie in het MAPE-model) is het realiseren van de vooropgestelde prestaties binnen de afgesproken eisen in termen van kwaliteit, kost en timing. Met andere woorden, goed management van mensen en middelen om zo efficiënt mogelijk de prestaties (output) te leveren. Hiervoor bestaat er een zeer belangrijke nood aan informatie die weliswaar een andere aard heeft dan de Naarmate het beleid meer outputgericht wordt geformuleerd, wordt het opvolgen ervan duidelijker informatie die in het budget wordt opgenomen voor de raadsleden. Het gaat hier over managementinformatie. De prestatiedimensie was volledig onbestaand in de vroegere begroting. Daarin stond een lijst van begrotingsartikelen met bedragen (inputinformatie), maar geen informatie over welke prestaties daarmee gerealiseerd zouden worden en hun relatie tot de gewenste effecten. Met de introductie van BBC moeten er in de beleidsrapporten nieuwe dimensies worden geïntegreerd, met name prestaties (output) en eventueel ook effect als aanvulling op de inputinformatie uit de begroting. Doelstelling van deze onderneming was om beter te voldoen aan de informatiebehoefte van de Raad om beleid te formuleren, op te volgen en te evalueren. Vormen van sturing Op basis van het hierboven beschreven MAPE-model kunnen verschillende vormen van sturing beschreven worden. MAPE bevat vier belangrijke componenten waarop kan worden gestuurd: input, transformatie, output en effect. Sturing betekent dat het beleid (dat het bestuur wenst te realiseren) vorm krijgt in de beleidsrapporten en geautoriseerd wordt door de raad om vervolgens uitgevoerd en opgevolgd te worden. De opvolging gebeurt door het formuleren van indicatoren, die voor elk van de vier componenten kunnen worden bepaald. We spreken dus van inputindicatoren, activiteitenindicatoren (transformatie), outputindicatoren en effectindicatoren.

3 38 // VLAAMS TIJDSCHRIFT VOOR SPORTBEHEER / 2016 / N 253 Een voorbeeld: je hebt misschien studerende kinderen. Je wil ongetwijfeld dat zij succesvol zullen zijn in hun latere privéleven en professionele carrière (effect). Daarvoor is het belangrijk om (onder meer) een diploma te behalen. Het diploma kan je zien als een output waarmee het gewenste effect kan worden behaald. Om dat diploma te halen zal je zoon/dochter wellicht vele uren moeten studeren, papers schrijven en presentaties voorbereiden op basis van de cursussen en colleges. Deze inspanningen kan je zien als activiteiten (transformaties). Daarvoor zal je flink wat moeten investeren (boeken, huisvesting, laptop, treinabonnement, zakgeld ). Die middelen kan je als input beschouwen. Wanneer we dit voorbeeld vertalen naar de verschillende vormen van sturing betekent dit dat er vier mogelijke vormen van sturing zijn om het beleid (succesvol zullen zijn in hun latere privéleven en professionele carrière) voor te bereiden en op te volgen: INPUTSTURING // Het behalen van het gewenste effect wordt opgevolgd op basis van de (puur) financiële indicatoren. Je zal dus jaarlijks nagaan of de nodige kredieten werden uitgegeven voor de inschrijving, de boeken, de ipad en het kot. Hiervoor worden inputindicatoren geformuleerd. Op basis hiervan zal je oordelen of het effect zal worden bereikt. STURING OP TRANSFORMATIE // Het behalen van het gewenste effect wordt primair opgevolgd op basis van het aantal uur dat gestudeerd wordt, aanwezigheid in de colleges en het tijdig inleveren van de gevraagde papers. Hiervoor worden activiteitenindicatoren bepaald. OUTSPUTSTURING // Het behalen van het gewenste effect wordt primair opgevolgd op basis van het bereiken van de vooropgestelde output. Hiervoor worden outputindicatoren geformuleerd. STURING // Het behalen van het gewenste effect wordt primair opgevolgd op basis van de geformuleerde effectindicatoren. Naarmate het beleid (minstens) meer outputgericht wordt geformuleerd, wordt het opvolgen ervan duidelijker. Naarmate je naar rechts kijkt in Figuur 2 vind je steeds betere indicatoren om op te volgen of het gewenste effect zal worden bereikt. Stel dat je in dit voorbeeld opteert voor inputsturing, dan zal je zoon/ dochter positief evalueren (jaar- FIGUUR 2 // 4 vormen van sturing en 4 vormen van indicatoren: voorbeeld INPUT-INDICATOREN Inschrijvingsgeld: max. 400/jaar Boeken: max /jaar ipad: max. 500 Kot: 5.000/jaar ACTIVITEITEN- INDICATOREN 90% aanwezigheid in de colleges Min. 20u/week studeren 100% tijdig inleveren papers OUTPUT-INDICATOREN Diploma Handelsingenieur behalen op 30 juni 2016, met min. graadvermelding onderscheiding -INDICATOREN Job als financieel manager bij een multinational met een brutoloon van 7.000/maand (1) STURING OP INPUT (2) STURING OP ACTIVITEIT (3) STURING OP OUTPUT (4) STURING OP INPUT TRANSFORMATIE OUTPUT Inschrijvingsgeld: 400/jaar Boeken: 3.000/jaar ipad: 500 Kot: 5.000/jaar Studeren Colleges bijwonen Papers schrijven Presentaties geven Diploma Handelsingenieur Succesvolle professionele carrière

4 SPORTBELEID // 39 rekening) als de nodige kredieten zijn uitgegeven. Dat is immers het enige instrument dat je hebt om de voortgang op te volgen. Vergelijk dat met de outputindicator. Het is veel krachtiger om te kunnen opvolgen of het diploma is behaald in Dat geeft veel meer zekerheid of het gewenste effect zal worden bereikt. De beleids- en beheerscyclus introduceert regelgeving die toelaat om (minstens) op output te sturen. Het grote verschil tussen sturing op input en de andere vormen van sturing is dat er bij de andere vormen van sturing ook niet-financiële informatie wordt opgenomen. Anders gezegd: het te bereiken resultaat wordt duidelijker omschreven (letterlijk met woorden) en die duidelijkere omschrijving wordt ook gelegitimeerd doordat ze opgenomen wordt in de beleidsrapporten. Dat is een goede zaak, niet? Stel je hierbij de vraag welke indicator je het liefst zou gebruiken om op te volgen of je zoon/dochter later een succesvolle professionele carrière zal hebben. De vermelde bedragen zijn indicatief, geluk verschilt van persoon tot persoon. BBC à la carte: heden soep Stel dat iemand je vraagt waarom een begroting in de BBC een budget heet, dan is het enige juiste antwoord omdat het budget meer informatie bevat (zowel financiële als inhoudelijke informatie) in vergelijking met een traditionele begroting die enkel financiële informatie bevat. Deze inhoudelijke informatie beschrijft de prestaties en desgewenst het voorziene effect. Figuur 3 toont wat de verandering in focus is van de BBC ten opzichte van de vroegere begroting. Maar hoe draagt de BBC daar nu concreet toe bij? Bekijk hiervoor het voorbeeld in Figuur 4. Stel dat het beleid in dit voorbeeld staat voor het bereiden en opdienen van (minstens) een driegangenmenu. Met welk van de twee documenten zou je het liefst het resultaat beoordelen? Het kassaticket - welke ingrediënten werden gekocht - of het menu - wat wordt bereid? Ik neem aan dat je opteert voor de menukaart, die zoals het hoort bij outputsturing naast financiële informatie ook niet-financiële informatie bevat. Je leest er duidelijk omschreven op wat je mag verwachten. Maar je merkt ook op dat het bij de menukaart (symbool voor het budget) niet langer nodig is om alle financiële detailinformatie op te nemen. Integendeel, de middelen worden gegroepeerd en tegenover Het grote verschil tussen sturing op input en de andere vormen is dat er bij de andere vormen van sturing ook nietfinanciële informatie wordt opgenomen FIGUUR 3 // Focusverandering BBC ten opzichte van de vroegere begroting Implementatie BBC MIDDEL (INPUT) ACTIVITEIT (PROCESSEN) PRESTATIE (OUTPUT) Begroting Meerjarenplan & budget

5 40 // VLAAMS TIJDSCHRIFT VOOR SPORTBEHEER / 2016 / N 253 het duidelijk omschreven resultaat staat een totaalbedrag om dit resultaat te bereiken. Deze figuur is wellicht het meest essentiële om te begrijpen wat de bedoeling is van de introductie van de BBC in termen van het verhogen van de resultaatgerichtheid van de lokale besturen. Twee dingen zijn hierbij erg belangrijk. De omslag van begroting naar budget betekent dat je vooreerst niet-financiële informatie zal toevoegen aan de beleidsrapporten om de verwachte output duidelijker te omschrijven. Dat zal gebeuren via de zogenaamde beleidsdoelstellingen, geconcretiseerd in actieplannen en acties. Anderzijds zal tegenover een duidelijk omschreven resultaat een enveloppe middelen worden gesteld (een beleidsdomein, samengesteld uit beleidsvelden) en geautoriseerd door de raad. Geen financiële detailinformatie meer in de beleidsrapporten, wel enveloppes op het niveau van de beleidsdomeinen. Deze twee concepten die via de BBC-regelgeving worden geïntroduceerd, moeten leiden tot een hogere resultaatgerichtheid van de lokale besturen door de beleidsrapporten duidelijker te maken voor de mandatarissen die op basis hiervan budget zullen autoriseren. Dit op voorwaarde dat in het budget voldoende van het beleid wordt geëxpliciteerd. Referentiemodel of -kader Kan er een model worden bepaald om te gebruiken binnen BBC zodat de nodige informatie kan worden opgenomen in het budget? Dat kan! De kernelementen van het model (zie Figuur 5) zijn het ambitieniveau, de horizontale consistentie en de verticale consistentie. AFSPRAAK 1 // Het ambitieniveau wordt als volgt bepaald: Beleidsdoelstelling: welk effect willen we - als bestuur - op (korte) termijn bereiken? Actieplan: wat gaan we hier als bestuur voor doen (welke output genereren we hiervoor)? Actie: welke activiteiten zullen we ondernemen om die output te realiseren? Ramingen: welke middelen (budgetten) zijn nodig om de acties uit te voeren? AFSPRAAK 2 // Er moet verticale consistentie zijn. De relatie tussen beleidsdoelstelling (effect), actieplan (output) en actie (activiteit) moet verticaal consistent zijn. Dat betekent dat de acties moeten bijdragen tot een actieplan. De actieplannen dragen op hun beurt bij tot het bereiken van de beleidsdoelstelling. Maar voor de lezer moet FIGUUR 4 // Heden soep - van begroting naar budget

6 SPORTBELEID // 41 FIGUUR 5 // Beleidsmodel resultaatgerichte organisatie BELEIDSDOELSTELLING (BD) = (WAT) AMBITIE (METEN) INDICATOR Effect (kortetermijneffect, impact) DOEL ACTIEPLAN (AP) = (WAT) AMBITIE (METEN) INDICATOR ACTIE (AC) = (WAT) AMBITIE Prestatie (output) (METEN) INDICATOR MIDDEL Activiteit MIDDELEN Middelen (input) het verband duidelijk zijn hoe de verticale samenhang is opgebouwd (zie tabel). AFSPRAAK 3 // Er moet ook horizontale consistentie zijn. Als een beleidsdoelstelling wordt omschreven op het niveau van impact (een effect op korte termijn) dan moet ook de indicator het effect meten, en mag het geen inputindicator zijn. Dezelfde logica geldt voor actieplannen (outputindicatoren) en acties (activiteitenindicatoren). Ook hier laat het voorbeeld in de tabel zien wat bedoeld wordt met horizontale samenhang. // KENN ANK i n f o r m e r e n d i n s p i r e r e n d Meer lezen over dit onderwerp? Zoek in de ISB-Kennisbank met de trefwoorden BELEIDS- EN BEHEERSCYCLUS VERTICALE SAMENHANG Beleidsdoelstelling Een gezonde en tevreden inwoner van Maidilang Indicator Aantal mensen met overgewicht daalt met 2% per jaar Actieplan Verhogen van sportparticipatie in Maidilang door ondersteuning van de sportclubs Indicator Toename globaal ledenaantal sportclubs tegen 2018 met 10% Actie 1 Subsidiëren van de lokale sportclubs voor het aantrekken van nieuwe leden Indicator Subsidiereglement van kracht per 1 september 2015 Actie 2 Renovatie van de tennishal en uitbreiding met twee tennispleinen Indicator Officiële opening tennishal op 1 november 2015 Actie 3 Voeren van doelgroepgerichte promotie Indicator Distributie van informatiefolders Beoordeling Acties 1 en 2 zijn verticaal samenhangend. Het leest logisch dat ze beide kunnen bijdragen tot het bereiken van het actieplan. Actieplan 3 is minder duidelijk. Gaat het om het voeren van promotie naar burgers toe dan wel naar sportclubs, scholen of andere doelgroepen? Beter alternatief Voeren van een promotiecampagne over het aanbod van sportclubs naar alle inwoners en schoolgaande jeugd in Maidilang HORIZONTALE SAMENHANG Actieplan Verhogen van sportparticipatie in Maidilang door ondersteuning van de sportclubs Indicator Aantal gesubsidieerde sportclubs verdubbelen tegen 2018 Beoordeling Een actieplan dat aangeeft welk resultaat men beoogt te bereiken. Er is echter minder horizontale samenhang want de indicator meet geen (extern) effect. Ze meet hoogstens een prestatie van de gemeente. Het is dus minder duidelijk hoe het verwoorde effect ook correct kan worden beoordeeld. Beter alternatief Toename globaal ledenaantal sportclubs tegen 2019 met 10%