Aan de gemeenteraad van Nijmegen. Postbus HG NIJMEGEN. Geachte leden van de raad,

Transcriptie

1 Directie Wijk & Stad Ingekomen stuk D7 (PA 12 november 2008) Planning & Control Programmaplanning Aan de gemeenteraad van Nijmegen Postbus HG NIJMEGEN Korte Nieuwstraat PP Nijmegen Telefoon (024) Telefax (024) gemeente@nijmegen.nl Postadres Postbus HG Nijmegen Datum 21 oktober 2008 Ons kenmerk P110/ Contactpersoon Fred Smeets Onderwerp 213a-onderzoeken 2008: Planexploitatie Plein 44 (grondbeleid) en GSB III/ GSO II Datum uw brief Doorkiesnummer Geachte leden van de raad, Met de vaststelling van het onderzoeksprogramma 2008 ex artikel 213a op 6 november 2007 hebben wij besloten om u alle startnotities van de geplande onderzoeken ter kennisneming aan te bieden. Bijgaand treft u aan de startnotities van het Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek naar het GSB III/ GSO II en het Doelmatigheidsonderzoek Planexploitatie Plein 44, zoals vastgesteld in onze vergadering van 21 oktober Met vriendelijke groet, College van Burgemeester en Wethouders van Nijmegen, De Burgemeester, De Secretaris, mr. Th.C. de Graaf P. Eringa 22 brief raad

2 Startnotitie doelmatigheidsonderzoek Grondbeleid Planexploitatie Plein 1944 Control DWS concept april 2008 Concept PvA doelmatigheid Grondbeleid plein 1944

3 1. Inleiding Het College voert jaarlijks, conform artikel 213a van de Gemeentewet, onderzoeken uit naar de doelmatigheid, rechtmatigheid en effectiviteit van de bedrijfsvoering. Dit is in een verordening nader uitgewerkt. Deze verordening regelt het verrichten van periodiek onderzoek door het College van Burgemeester en Wethouders naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college gevoerde bestuur (GB03-071). In het onderzoeksprogramma 2008 is een zestal onderzoeken aangekondigd waaronder een onderzoek naar de doelmatigheid van het grondbeleid. Het succes van de grondexploitatieprojecten is in veel gevallen in hoge mate afhankelijk van een effectief en doelmatig grondbeleid. Er zijn bovendien grote bedragen mee gemoeid en lange doorlooptijden. Dat betekent dat de wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd voldoende waarborgen voor effectiviteit en doelmatigheid moet bevatten. Voor 2007 stond in het oorspronkelijke onderzoeksprogramma ex art. 213a van de Gemeentewet de planexploitatie Plein 1944 geprogrammeerd. Voor 2008 is inmiddels besloten dit onderzoek uit te laten voeren. 2. Monitor op voortgang planexploitaties Grondbeleid In de gemeente Nijmegen wordt jaarlijks twee maal uitvoerig gerapporteerd over de voortgang van de actuele planexploitaties. Dit geschiedt in de Voortgangsrapportage over grote projecten (VGP), die zowel bij de begroting als bij de jaarrekening wordt uitgebracht. In deze rapportage wordt op voortgang, inhoud en kosten over de verschillende in uitvoering zijnde planexploitaties gerapporteerd. De rapportage is onderwerp van de jaarlijkse controle door de accountant. In 2007 is in het kader van de 213a onderzoeken voor het grondbeleid de focus gelegd op een tweetal algemene aspecten in de bedrijfsvoering, te weten dossiervorming en risicomanagement. Voor 2008 wordt meer specifiek op één planexploitatie ingezoomd. 3. Doelstelling Het onderzoek heeft primair tot doel het college - en in het bijzonder ook het betrokken ambtelijk management - te adviseren over te genereren leereffecten en over praktische en uitvoerbare verbeteringen (plan van verbetering). Om deze doelstelling te kunnen bereiken zal het onderzoek worden gericht op het beantwoorden van de vraag of de bedrijfsvoering en onderliggende processen zo zijn ingericht dat de gewenste prestaties en beoogde maatschappelijke effecten ook daadwerkelijk en tegen zo laag mogelijke kosten wordt gerealiseerd. Concreet is het doel om door middel van onderzoek een oordeel te vormen over de (financiële) doelmatigheid en de effectiviteit van de inrichting en werking van het totale proces van totstandkoming van een planexploitatie binnen de grondexploitatie, in dit geval de planexploitatie Plein

4 4. Opdrachtgever Bestuurlijk opdrachtgever voor dit 213a-onderzoek is het College van B&W; de ambtelijk opdrachtgever is de gemeentesecretaris. Verantwoordelijk directeur voor dit onderzoek is de directeur DWS. 5. Onderzoeksvragen Reeds in het onderzoeksprogramma 2006 zijn ten aanzien van het Grondbeleid de volgende onderzoeksvragen aangegeven: - Welke beoogde effecten, doelen en activiteiten zijn geformuleerd met betrekking tot grondbeleid en hoe wordt met risico's omgegaan? - Voor welke programma s is het gevoerde grondbeleid relevant? - Worden de beoogde resultaten behaald en tegen welke kosten? - Hoe is de bedrijfsvoering ingericht met betrekking tot grondbeleid? - Is de bedrijfsvoering doelmatig? Worden de risico's beheerst? Voor dit onderzoek zijn deze vragen geprojecteerd op de planexploitatie Plein Dit leidt ertoe dat de scope van dit onderzoek wordt gericht op: - de opzet en de werking van de processen rond de grondexploitatie; - de opzet en de werking van het risicomanagement op de grondexploitatie; - de doelmatigheid van de inzet van middelen voor dit project, gerelateerd aan Nijmeegse normen. Begrenzing/beperkingen van het onderzoek Dit onderzoek zich niet zal uitstrekken tot: - de opzet en de werking van de Nijmeegse informatiesystemen; - systematische vergelijking van de doelmatigheid van Nijmegen met die van andere gemeenten. 6. Aanpak en planning 6.1 Onderzoeksmethode Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zal gestart worden met het opstellen van een normenkader, gebaseerd op de nota grondbeleid, de interne richtlijnen AO/IC en normen die worden ontleend aan in- en externe (wettelijke) regelgeving. Voor 2008 worden door de directie DWS twee 213a onderzoeken verricht. Te weten naar het GSBIII/GSOII en naar deze planexploitatie. Gezien de actualiteit ervan is ervoor gekozen te starten met het eerstgenoemde onderzoek. Dat betekent dat dit onderzoek naar de planexploitatie Plein 1944 vooral in de tweede helft van 2008 ter hand wordt genomen. 3

5 Tegen die achtergrond is de doorlooptijd van het onderzoek als volgt: 1. Oriëntatiefase 1 juli - aug Onderzoek 2 okt - nov Ambtelijke hoor en wederhoor 3 dec jan Rapportage 4 febr Werkwijze onderzoek. Het onderzoek zal worden uitgevoerd onder leiding van de controller DWS, waar nodig ondersteund door de Stadscontroller. Indien nodig wordt voor het opstellen van de benodigde normen externe expertise ingehuurd. Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zullen dossiers worden onderzocht en interviews worden gehouden. Effecten en resultaten worden verzameld op basis van interne en externe registraties. 6.3 Waarborgen onafhankelijkheid onderzoek. De controller DWS is voldoende onafhankelijk gepositioneerd binnen zijn directie. Daarnaast biedt de werkwijze (onderzoek op basis van specifieke onderzoeksvragen en geaccepteerde normen, ambtelijke en bestuurlijke hoor- en wederhoor) waarborgen voor een onafhankelijk oordeel en advies. De Stadscontroller houdt toezicht op juistheid en volledigheid van de oordelen, conclusies en aanbevelingen. (Tussentijdse) rapportages worden besproken in het controllersoverleg. 6.4 De aanpak van het onderzoek is als volgt: - Oriëntatiefase: de concrete planning van de audit en de uitvoering van het vooronderzoek - Onderzoek: veldwerk - Ambtelijk hoor en wederhoor: concept-rapportage - Rapportage: aanbieding en behandeling door het College Na de vaststelling door het College van deze startnotitie wordt het vooronderzoek gestart. Het belangrijkste onderdeel van deze fase is het beschrijven, soms bouwen, van het normen- of referentiekader (hierna te noemen het referentiemodel). Dit gebeurt aan de hand van een inventarisatie van beheersingskaders, zoals wettelijke regelgeving (voorzover van toepassing), bestuurlijke besluiten, concernrichtlijnen, procedurebeschrijvingen, DT-besluiten, e.d. Het referentiemodel is niet het model van de onderzoeker, maar van het verantwoordelijke management. De procesketen wordt beschreven, de kritische succesfactoren en de performance-indicatoren worden bepaald, er wordt een processtapoverzicht gemaakt, de risico s van de procestappen worden geïdentificeerd en de bestaande beheersingsmaatregelen worden beschreven. Beheersmaatregelen zijn maatregelen die het management neemt om risico s te ondervangen, bijvoorbeeld autorisaties, reviews van managementrapporten, prestatieindicatoren, functiescheiding, toegang tot systemen, e.d. Het referentiemodel bevat geen nieuwe normen, maar de huidige, de bestaande normen. Het referentiemodel is een hulpmiddel bij het vaststellen en afbakenen van het bereik van het onderzoek. 4

6 Bij afwezigheid van een referentiemodel zal de onderzoeker zelf een model opstellen. Het referentiemodel wordt voorafgaande aan het veldwerk ter vaststelling voorgelegd aan de proceseigenaar en de ambtelijke opdrachtgever. Het model wordt gebruikt als uitgangspunt voor het beoordelen van de inrichting en de werking van het proces. De fase wordt afgesloten met een terugkoppeling met betrokkenen waarin de uitvoering van het onderzoek wordt aangekondigd. In de onderzoeksfase wordt het onderzoek uitgevoerd en worden de bevindingen vastgelegd. Dit geschiedt op basis van gegevensverzameling, worden interviews afgenomen en worden gegevens geverifieerd. In de rapportagefase worden de bevindingen gebundeld in een rapport, worden acties geformuleerd en wordt het concept-rapport besproken met de programmamanager Grondbeleid en de directeur DWS. De uitvoering van het onderzoek wordt door of namens het onderzoeksteam geëvalueerd met de programmamanager Grondbeleid, directeur DWS en zonodig met andere ambtelijke betrokkenen. Tijdens de evaluatie wordt bepaald of een follow up dient te worden uitgevoerd. In een follow up, die doorgaans een half jaar later plaatsvindt, wordt nagegaan of de door het management geaccepteerde adviezen ook daadwerkelijk zijn opgevolgd. Vervolgens vindt breder hoor- en wederhoor plaats, in het bijzonder met de portefeuillewethouder Grondbeleid. 7. Onderzoeksteam Het onderzoeksteam bestaat uit: - Martin Scherps, controller DWS - Fred Smeets, adviseur bedrijfsvoering DWS Eventueel ondersteuning door: - Stadscontroller - Externe deskundige 8. Planning De planning van het onderzoek en de benodigde capaciteit zijn als volgt. Geschatte benodigde capaciteit in uren UITVOERING ORIËNTATIE ONDERZOEK juli - aug 2008 okt - nov 2008 HOOR- EN RAPPORTAGE WEDERHOOR dec jan 2009 febr 2009 Martin Scherps Fred Smeets Stadscontrol pm pm pm pm Externe onderzoeker pm pm pm pm totaal 5

7 9. Communicatie De communicatie door het auditteam met de programmamanager Grondbeleid en de directeur DWS vindt plaats over - de startnotitie voor het onderzoek, inclusief vaststelling van het plan; - de (concept-)rapportage; - de follow up van het onderzoek En verder op alle momenten dat de opdrachtgever en/of het auditteam daaraan behoefte hebben. De publicatie/verspreiding van de rapportage en de communicatie daarover gebeurt in principe alleen door de opdrachtgever, tenzij deze anders beslist. 10. Risico s Bij de uitvoering van de audit worden de volgende risico's onderkend: - het niet halen van de planning; - de hoge werkdruk bij de betrokkenen bij het onderzoek. 6

8 Startnotitie doeltreffendheids-/ doelmatigheidsonderzoek GSBIII/GSOII Control DWS concept juli 2008 Concept PvA doelmatigheids ca onderzoek gsb

9 1. Inleiding Het College voert jaarlijks, conform artikel 213a van de Gemeentewet, onderzoeken uit naar de doelmatigheid, rechtmatigheid en effectiviteit van de bedrijfsvoering. Dit is in een verordening nader uitgewerkt. Deze verordening regelt het verrichten van periodiek onderzoek door het College van Burgemeester en Wethouders naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college gevoerde bestuur (GB03-071). In het onderzoeksprogramma 2008 is een zestal onderzoeken aangekondigd waaronder een onderzoek naar de doeltreffendheid van het Grotestedenbeleid (GSBIII) en het Gelders Stedelijk Ontwikkelingsbeleid (GSO II). De achtergrond voor dit onderzoek is als volgt. Het GSB is opgenomen in de lijst van de belangrijkste risico s in de gemeente Nijmegen en dient in relatie te worden gezien met de mate waarin wij in staat zijn de gemaakte afspraken met het rijk in 2009 na te komen. Voor het GSO geldt hetzelfde, maar dan met de provincie in De vraag is hebben we voldoende zicht op de nakoming van deze afspraken ultimo 2009, resp. ultimo Monitor op ontwikkeling GSB III en GSO II. Sedert de start van het Grotestedenbeleid (MOP III) in 2006 wordt de voortgang van en de vorderingen op de GSB doelstellingen jaarlijks geëvalueerd. Bij de jaarrekeningen wordt hiervan in een separate bijlage (128d/2007 bij de jaarrekening 2006, raadsvoorstel 128/2007) verslag gedaan. Eind 2007 is halverwege de uitvoeringsperiode van het GSB (MOP III) uitgebreid gerapporteerd over de voortgang/realisatie van de verschillende doelstellingen in het kader van de zgn. mid-term review GSB III. Deze rapportage geeft op dit moment (maart 2008) de meest recente doeltreffendheidsmeting van het GSB weer en zal als uitgangspunt voor dit onderzoek worden gebruikt. Voor wat betreft GSO II eindigt de convenantsperiode ultimo Bij de jaarrekening 2007 heeft de accountant een verklaring over de uitvoering van het contract ten behoeve van de provincie opgesteld. Het gaat hierbij in het bijzonder over de rechtmatigheid van bestedingen. Voor dit onderzoek zal deze (getoetste) informatie worden gebruikt. 3. Doelstelling Het onderzoek heeft primair tot doel het college te adviseren over in te schatten risico s rond het GSB, over te genereren leereffecten en over praktische en uitvoerbare verbeteringen bij vergelijkbare vervolgtrajecten. Om deze doelstelling te kunnen bereiken zal het onderzoek worden gericht op het beantwoorden van de vraag of op basis van de beschikbare rapportages en nadere onderbouwing van daarin opgenomen positieve aannamen aantoonbaar de verwachtingen richting rijk en provincie kunnen worden waargemaakt. 2

10 4. Opdrachtgever Bestuurlijk opdrachtgever voor dit 213a-onderzoek is het College van B&W; de ambtelijk opdrachtgever is de gemeentesecretaris. Verantwoordelijk directeur voor dit onderzoek is de directeur DWS. 5. Onderzoeksvragen In het onderzoeksprogramma 2008 staat de volgende onderzoeksvraag: Hebben wij zicht op de mate waarin we in staat zijn de gemaakte afspraken met het rijk na te komen in Begrenzing/beperkingen van het onderzoek. In het onderzoeksplan 2008 is dit onderzoek aangeduid als doeltreffendheidsonderzoek. In het bijzonder zal het onderzoek zich richten op (de kwaliteit van) de aan het GSB/GSO ten grondslag liggende processen. De doelmatigheid daarvan zal bepalend zijn voor de mate van betrouwbaarheid van de informatie over de realisatie van de gemaakte afspraken met het Rijk; Voor de taakverdeling bij de uitvoering van het onderzoek zal aansluiting worden gezocht bij de afgesproken taakverdeling tussen directies binnen de gemeente Nijmegen voor de uitvoering van het GSB. Voorliggende AO-beschrijvingen en Interne Controles daarop zullen daarvoor worden gehanteerd. 6. Aanpak en planning 6.1 Onderzoeksmethode Voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag zal gestart worden met het opstellen van een normenkader, gebaseerd op de nota mid-term review GSB, de interne richtlijnen AO/IC en normen die worden ontleend aan in- en externe (wettelijke) regelgeving en binnen de gemeente Nijmegen gemaakte afspraken omtrent taakverdeling tussen directies bij de start van het GSB III. Grofweg kan het onderzoek worden onderverdeeld in de volgende stappen: Stap I.: effectiviteit en efficiëntie van processen De doelmatigheid van het proces wordt onderzocht. Zijn alle processtappen logisch en nodig, zijn er procesverbeteringen mogelijk. Te onderscheiden processen: * Procesmanager GSB: Procesbeschrijving GSB III (DWS) I. Opstellen MOP (Inzoomen: Kwaliteit Monitoring) II. Processturing (Inzoomen: op Regiegroep) III Realisatie IV Verantwoording (Inzoomen: op Sisa) * Procesbeschrijvingen Realisatie (DIW,DGG) gesorteerd per BDU 3

11 (Procesbeschrijvingen BDU SIV, Fysiek en Economie) Stap II.: betrouwbaarheid van informatie Kunnen we na het doelmatigheidsonderzoek van de processen een uitspraak doen over de betrouwbaarheid van de Informatie? Dit is essentieel voor het beantwoorden van de geformuleerde onderzoeksvraag omtrent de mate waarin we in staat zijn de gemaakte afspraken met het rijk na te komen in Stap III.: Overeenstemming met wet- en regelgeving. De doorlooptijd van het onderzoek is als volgt: 1. Oriëntatiefase 1 mei-juni 2. Onderzoek 2 juli-aug 3. Ambtelijke hoor en wederhoor 3 sept-okt 4. Rapportage 4 nov-dec 6.2 Werkwijze onderzoek. Het onderzoek zal worden uitgevoerd onder leiding van de controller DWS, zonodig ondersteund door de Stadscontroller. Waar nodig zal een beroep op de controllers van de uitvoerende directies DIW en DGG worden gedaan. Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zullen dossiers worden onderzocht en interviews worden gehouden. Effecten en resultaten worden verzameld op basis van interne en externe registraties. 6.3 Waarborgen onafhankelijkheid onderzoek. De controller DWS is voldoende onafhankelijk gepositioneerd binnen zijn directie. Daarnaast biedt de werkwijze (onderzoek op basis van specifieke onderzoeksvragen en geaccepteerde normen, ambtelijke en bestuurlijke hoor- en wederhoor) waarborgen voor een onafhankelijk oordeel en advies. De Stadscontroller houdt toezicht op juistheid en volledigheid van de oordelen, conclusies en aanbevelingen. (Tussentijdse) rapportages worden besproken in het controllersoverleg. 6.4 De aanpak van het onderzoek is als volgt: - Oriëntatiefase: de planning van het onderzoek (startnotitie) en de uitvoering van het vooronderzoek - Onderzoek: veldwerk - Ambtelijk hoor en wederhoor: concept-rapportage - Rapportage: aanbieding en behandeling door het College In de oriëntatiefase wordt de startnotitie geschreven en ter vaststelling aan het college aangeboden. Na de vaststelling wordt het vooronderzoek gestart. Het belangrijkste onderdeel van deze fase is het beschrijven, soms bouwen, van het normen- of referentiekader (hierna te noemen het referentiemodel). Dit gebeurt aan de hand van een inventarisatie van beheersingskaders, zoals wettelijke regelgeving (voor zover van 4

12 toepassing), bestuurlijke besluiten, concernrichtlijnen, procedurebeschrijvingen, DTbesluiten, e.d. Het referentiemodel is niet het model van de onderzoeker, maar van het verantwoordelijke management.. Het referentiemodel bevat geen nieuwe normen, maar de huidige, bestaande normen. Het referentiemodel is een hulpmiddel bij het vaststellen en afbakenen van het bereik van het onderzoek. In de onderzoeksfase wordt het onderzoek uitgevoerd en worden de bevindingen vastgelegd. Dit geschiedt op basis van gegevensverzameling, worden interviews afgenomen en worden gegevens geverifieerd. In de rapportagefase worden de bevindingen gebundeld in een rapport, worden acties geformuleerd en wordt het conceptrapport besproken met de directeur DWS. Vervolgens vindt bespreking van het conceptrapport plaats met de directeuren DIW en DGG. De uitvoering van het onderzoek wordt door of namens het onderzoeksteam geëvalueerd met de directeur DWS en met andere ambtelijke betrokkenen. Vervolgens vindt breder hoor- en wederhoor plaats, in het bijzonder bestuurlijk met de portefeuille-wethouder GSB. 7. Onderzoeksteam Het onderzoeksteam bestaat uit: - Martin Scherps, controller DWS - Fred Smeets, adviseur bedrijfsvoering DWS Ondersteuning geschiedt door de coördinator GSB, de afdeling bedrijfsvoering van DWS, de BDU-coördinatoren en de Controllers DIW en DGG. Eventueel vindt verdere ondersteuning plaats door de Stadscontroller. 8. Planning De planning van het onderzoek en de benodigde capaciteit is als volgt. Geschatte benodigde capaciteit in uren UITVOERING ORIËNTATIE ONDERZOEK HOOR- EN WEDERHOOR RAPPORTAGE 2008 mei-juni juni-juli-aug sept-okt nov-dec Martin Scherps Fred Smeets Stadscontrol en Control DIW en DGG pm pm pm pm Coördinator GSB en Afd. Bedrijfsvoering DWS pm pm pm pm totaal 5

13 9. Communicatie De communicatie door het onderzoeksteam met de directeur DWS vindt plaats over - de startnotitie voor het onderzoek, inclusief vaststelling van het plan; - de (concept-)rapportage; - de follow up van het onderzoek En verder op alle momenten dat de opdrachtgever en/of het onderzoeksteam daaraan behoefte hebben. De publicatie/verspreiding van de rapportage en de communicatie daarover gebeurt in principe alleen door de opdrachtgever, tenzij deze anders beslist. 10. Risico s Bij de uitvoering van het onderzoek worden de volgende risico's onderkend: - het niet halen van de planning; - voldoende medewerking van verantwoordelijken voor de GSB uitvoering; - de hoge werkdruk bij de betrokkenen bij dit onderzoek. 6